李曙光：解决“破产难”须完善顶层设计

　　尽管温州在通过破产程序化解产能过剩上作出了探索，但也同样反映出企业“破产难”、《企业破产法》实施难等一系列问题。“温州样本”能否在全国复制推广？加快出清“僵尸企业”的关键在哪儿？记者就此采访了中国政法大学法学教授、破产法与企业重组研究中心主任李曙光。

　　记者：温州通过简化破产程序，提升破产服务效率，在处置“僵尸企业”方面作出了探索，您认为“温州样本”在全国是否具有借鉴意义？能否复制推广？

　　李曙光：目前，包括温州在内，不少地方都在积极探索通过破产程序化解“僵尸企业”问题。值得肯定的是，这些探索对推动我国通过市场化、法治化手段出清“僵尸企业”、化解产能过剩有着积极意义。

　　但也要看到，我国东中西部经济发展水平差异较大，各地政府的能力、财政状况等均有差别。相对而言，东部一些经济发达地区比产能过剩严重、重工业集聚的中西部，在解决“僵尸企业”问题上更有优势。也就是说，把一地的经验直接简单复制到另一地难度较大。

　　在目前的一些探索中，一些地方坚持市场化、法治化手段处置“僵尸企业”，这是当前化解产能过剩的重要原则，也是在新一轮经济结构调整和供给侧改革过程中，必须要坚持的。

　　记者：当前我国经济下行压力仍然较大，在调结构、去产能过程中，必然有大量的市场主体要退出，您认为加快出清“僵尸企业”的关键在哪儿？

　　李曙光：最关键的是顶层设计，是破产制度的完善。

　　在供给侧改革中，制度的供给一定要跟上。经济改革的推动力最终来自对市场发展的需求。经济发展中的矛盾及问题的解决办法必须在改革中寻找，供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。

　　在所有的市场经济制度中，破产制度是最为重要的制度，可以说是市场经济的宪法和基本法。债务的及时清偿，或者说债权的有效实现，是商业活动得以继续流转和市场信用的基础。

　　然而，我国《企业破产法》实施9年来的情况并不理想。从数据看，2007年《企业破产法》实施后，破产案件数量不升反降。2006年，全国各地法院受理的破产案件尚有4253件，但2007年至2013年，全国企业破产案件受理数量分别为3817件、3139件、3128件、3567件、2531件、2100件和1998件。案件数量呈逐年下降的态势。

　　形成鲜明对比的是，根据国家工商总局的数据统计，近年来，从市场退出的企业每年在70万至80万家左右，这表明企业主要是通过行政上注销、吊销程序退出的。

　　记者：您认为企业“破产难”、法律实施难究竟难在哪儿？该如何解决？

　　李曙光：破产是一项系统性工程，破产法难以实施的原因也是多方面的：第一，《企业破产法》本身是不完整的，破产制度的适用范围并未与我国市场经济发展同步。我国尚未建立起个人破产制度。缺乏个人破产制度容易导致债务人由于缺乏债务清理机制，陷入债务泥潭不能自拔，再没有翻身机会。第二，地方政府干预企业破产。一些地方政府害怕破产案件多会带来社会不稳定，或出于政绩需要，干预企业破产或继续对企业进行输血，导致地方法院受理破产案件难，还占用了大量的社会资源，向市场释放错误信号。第三，法院受理破产案件的积极性不高。破产案件一般较为复杂，审理周期长，费时费力，法官办理破产案件动力不足；破产案件对于债权清偿的执行也很困难。第四，市场缺乏专业队伍。在破产管理人的选任上，《企业破产法》规定可以由有关部门、机构的人员组成清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。尽管有的法院建立了破产管理人名录并从中通过摇号方式选取破产管理人，但政府机构主导的清算组却是实践中的主要模式，这就造成了破产程序的运转专业性不强，挤压了市场中介组织发挥作用的空间。

　　建议启动现行《企业破产法》的修改程序。一是扩大适用范围，建立个人破产制度。在破产法中有必要规定允许事业单位的破产，并对其作出规制。二是明晰法院角色，激发市场活力。建立专门的破产法庭；取消法院指定管理人的权力，改由债权人会议任免，由人民法院认可；重整中，债务人自行管理由法院批准改为债权人会议批准，法院对重整计划的审查权应予限制。三是建立破产管理局，推动法律的实施。建议《企业破产法》增设一条关于破产管理局的规定，由其作为国务院直属的一个政府部门来负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务，从而理清政府职责。四是规定重整前程序，降低交易成本。建议在《企业破产法》“重整”一章中增加重整前程序即庭外重组和预重整的相关规则，允许债务人以自愿重组为目的进行庭外谈判。五是设立“金融机构破产”专章，明确相关条例上位法源。（记者 陈果静）