发挥政策性金融对供给侧改革推动作用

　　吴比郭永田

　　着力加强农业供给侧结构性改革，既是新形势下提升我国农业竞争力的主动选择，也是农业转型发展中问题倒逼的必然结果。金融作为农业资本的重要来源，是农业供给侧的重要组成，推进供给侧结构性改革对农业政策性金融提出了新要求，也赋予了其新的发展机遇。满足要求，抓住机遇，使政策性金融有效推动农业供给侧改革进程，对于提高农业供给体系质量和效率，增强竞争力，乃至推进农业现代化，都具有重要意义。具体来看，主要有三大要求和三大机遇。

　　一是对政策性金融的属性要求。政策性金融要体现政府意志，服务国家战略，是政府财政职能的延伸，是政府发展战略的重要支撑，是政府弥补市场失灵时的制度设计和策略选择。推进农业供给侧结构性改革，是政府着眼于经济发展全局和产业长期持续健康发展而采取的重要战略举措。这就要求以政策性金融支撑农业供给侧改革，充分体现政府意志，围绕服务国家战略，发挥政策导向作用，弥补农村金融市场失灵，通过政策性金融将有限的支付资金放大，在农业结构调整、资源调配、弱质产业发展、逆周期调节等方面发挥重要作用，提高农村金融供给效率，降低农业发展资金成本，解决农村金融供给不足、时间错配等问题。政策性金融要区别于商业金融属性，坚持社会效益优先，以优惠便利的农村金融服务助力农业供给侧改革，彰显政策性金融属性。

　　二是对政策性金融的功能要求。农业政策性金融在功能上，是国家一种结构性的资源配置手段，是破解农村金融供给型抑制的重要载体。农业供给侧改革所要求的消化过大农产品库存量，发展适度规模经营、降低农业生产成本，以及强化农业基础设施供给等内容，都是涉农资金需求量大、短期难见效益但又十分重要的领域，是追求“短平快”项目商业金融所规避的，却是政策性金融能够充分发挥作用的领域。这就要求政策性金融充分发挥资金配置示范功能，引导社会资金流向农业农村，提高农村金融供给体系质量和效率，使农村金融供给数量充足，品种、质量和服务契合农业供给侧改革需要，真正形成结构合理、保障有力的农村金融有效供给。当前，农业供给侧改革要求把信贷资源优化配置到促进一二三产业融合发展、市场紧缺农产品生产、适度规模经营、农业基础设施建设、创新农业科技、保护农业资源等方面，充分发挥政策性金融骨干和支柱功能，充分发挥政策性金融对社会资金回流“三农”的引领和带动作用。

　　三是对政策性金融的运营要求。政策性金融经营目标选择既要兼顾按照银行业和市场规律办事，又要突出社会性。而农业供给侧改革涉及领域较多、区域较广，单纯依靠单一政策性银行来运营实施存在困难。所以，在运营机构上，既要充分发挥农业发展银行等专门组建的政策性银行在供给侧改革中的资金支持作用，也要发挥其他市场化的金融机构的资金支持作用，政策性金融与商业性金融加强协作，形成合力。例如，在粮食生产补贴、粮食去库存等方面由农发行和财政结合起来运营；在发展粮食产业化，支持粮食加工企业等方面也要允许商业银行和财政相结合来实施。在运营考核机制上，要求对政策性金融既不能完全按照商业银行标准考核，又要讲求盈亏平衡、保本微利。例如，在支持创新农业经营形式、推动农业技术进步等方面，不能完全按照商业银行的经营逻辑追求短期高额的资金回报，但又要求建立农业新型经营主体还贷约束机制，完善风险管控，实现政策性金融的自我可持续经营。在金融工具创新上，要求政策性金融应在涉农资金筹集、基金投资、股权投资、融资租赁、资产证券化、结算手段等方面不断创新金融产品，大力拓展服务空间，满足农业供给侧改革需求，积极支持农业转型升级。例如，通过创新资金筹集方式，引导涉农资金回流农村，进一步加大支农信贷投入；发展资产证券化，盘活金融资源存量，提高资金利用效率；加大基金投资，降低农业企业融资成本，促进农业规模化经营。

　　农业供给侧改革对政策性金融提出要求的同时，也赋予了其发展机遇，拓展了更大可为空间。

　　一是更好的政策环境。我国强化制度供给的结构性改革，是政策金融争取政策支持的大好时机，将对农业政策性金融发展产生深远影响。农业供给侧改革对政策性金融的属性提出了要求，要充分体现政府意志，服务于农业农村政策调控。在此背景下，国家将优化制度供给，完善相关政策输出，进一步明确其职能范围，允许政策性金融专营机构在国家政策范围内有充分的经营自主权，在经营范围上避免对政策性金融机构的过分束缚，允许其参与合理的市场竞争，提高政策性银行的市场竞争力，促进金融资源在城乡之间的合理配置。通过充分调动和保护政策性银行的积极性，提高可持续发展能力，强化农业政策性金融在农村市场的主体地位。总之，农业供给侧改革为政策性金融发展创造了良好的制度环境，带来了前所未有的政策机遇。

　　二是更强的改革动力。资本作为供给侧五大要素之一，政策性金融本身就是供给侧的重要内容，是供给侧改革的重要对象，需要进一步改革内部机制，提升效率，降低资本成本；同时又通过自身的改革推进农业供给侧结构性改革，形成倒逼机制。其一将拓宽政策性金融的资金来源渠道。在农业供给侧改革的背景下，破解农业农村金融供给短缺是政府主要着力点之一，通过创新融资渠道，汇集财政、商业金融等多方资金来源，将打破长期以来政策性金融依靠人行再贷款的单一渠道局面。其二将进一步明确政策性金融的职能属性。农业供给侧改革所要求的政策性金融体系较为广泛，既要求政策银行保持政策属性，也要求商业性银行广泛参与。新的职能定位，将打破长期以来我国对政策性金融的认识模糊、政策性金融与政策性银行概念相同等定位过于狭隘的局面。其三将丰富农发行等政策性金融机构业务范围。农业供给侧改革要求金融服务对象要多元化，相应金融产品服务和运营模式要现代化，这将极大丰富政策性金融机构业务范围，不再局限于经济效益不好的行业，以及资金门槛相对较高的领域。

　　三是更大的发展空间。供给侧改革拓展了金融需求空间，提出更多新的需要。农业供给侧改革所提出的重点领域，如粮食生产和收储、结构调整、产品加工、农业科技、循环农业、资源环保、商贸物流等方面，需要政府通过宏观政策或差别化供给管理，提供基本公共服务和制度保障，提升经济体供给能力。随着政策的实施、改革的推进，对涉农信贷资金需求将成倍增长，使得本来就属于供给受到抑制的农村金融，面临更突出的资金供求矛盾。在此背景下，赋予了政策性金融更广阔的发展空间。政策性金融作为国家宏观调控的重要金融工具，是农业农村发展资金融通的重要组成部分，通过合理填充补足财政直接支出和商业性融资之间的“中间地带”，通过追求政府财力依托机制的转换及实现效率提升，提高农村金融供给体系质量和效率，降低农业农村融资成本，正是农业供给侧改革亟需的破题点。

　　（作者单位：吴比农业部农村经济研究中心；郭永田农业部政法司）

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