特大镇如何固化政策红利？

　　 光明网经济讯（记者刘超）近年来，我国城市数量不增反降，中小城市占比也在进一步下降，城市经济活力大不如前。究其根本，这是城市结构不均衡造成的：一方面人口向大城市集聚造成大城市病，另一方面很多小城镇成长为特大镇，却受限于体制机制面临发展瓶颈，这种现象被形象地称为“小马拉大车”。当工业化和城镇化速度大于制度改革的速度，特大镇发展之困不难想象。如此困局，特大镇何以自处又当如何“破题”？

　　 特大镇是什么？

　　产业为支撑 规模超县级市

　　特大镇是整体规模超过一般县级城市，但在行政管理体制上仍停留在镇级的建制镇。造成这种现象的原因一方面是由于近些年地方承接产业转移或发掘本地特色产业，经济发展较为迅速，另一方面则是行政区划的调整难限制了镇的“升级”。

　　那什么样的镇可以被称为特大镇？通常情况下，衡量城镇的规模主要考量经济总量、人口（包括户籍人口和常住人口）、面积、基础设施建设以及管理权限等几个方面，但由于地域发展程度不同，目前很难对特大镇有一个明确的量化指标。有专家表示，中西部地区人口超过10万可能就算特大镇了，而长三角、珠三角等发达地区或许需要有二三十万以上才够格，同时还要额外考量经济指标。

　　特大镇的出现一般伴随着这几和方面特征：产业链形成、人口集聚、城市基础设施完善和公共服务水平提高。特大镇的出现始于产业，产业在支撑镇域经济发展的同时也创造了大量就业机会，成为人口集聚的源动力。

　　以平度市南村镇为例。早年建成的海信家电产业园是其发展的起点，7000名工人的需求让镇上原本分散的人口有了集中的趋势，周边的人口也开始流入，以此为契机，南村镇形成了家电制造、配套等“一条龙”式产业链，截至2015年，南村镇已有户籍人口13.2万人，外来人口一万多人，2015年国内生产总值达130多亿。

　　像这样的城镇还有很多，统计显示，我国5万人规模以上的镇有876个，10万人口以上的也有237个，从人口数量和经济规模上看，它们已经超过了很多县级市，发展速度上犹有胜之。以现有的镇的行政管理模式来管理如此规模的人显然有些“力不从心”，这种有“胖子穿紧身衣”的管理现状无异于“画地为牢”，特大镇面临发展瓶颈。

　　面临瓶颈

　　“小马拉大车”难长久

　　特大镇有县级市之“实”却无县级市之“名”给当地带来很多烦恼。

　　“镇政府的权限有限，没有城镇发展过程中所必须的一些管理权以及规划和审批权，在实践中出现很多问题。”胶州市李哥庄镇党委书记刘瑛接受采访时表示。

　　“小马拉大车”说的正是这种情况：管理职能与城镇规模不相匹配、要素配置与经济规模不相匹配以及执法力量与管理需求不匹配。这些不匹配凸显出特大镇当前“权小”、“责大、“能力弱”的发展窘境。

　　孙勇在这方面深有感触，作为李哥庄镇河荣社区书记的他还有另外一个身份——当地的消防队长，河荣社区的这支消防队是全国首家镇级民间消防机构，最初由当地企业联合出资成立，后来地方政府开始给予一定扶持。

　　事实上，这支消防队的建立也是无奈之举。“镇上不设消防机构，一旦发生火灾，从市区到李哥庄要半个小时左右，半个小时谁也不知道会发生多少事。”孙勇告诉光明网记者，作为一个十几万人口的大镇，消防队的设立很有必要。“我们民间消防队最多只要十五分钟就能到镇上出现火警的地方，多出的这十几分钟很可能是救命的十几分钟。”

　　这只是体制机制与特大镇发展不相适应的一个方面。受行政级别和发展观念的制约，镇一级管理机构在与城市治理、服务息息相关的城建、环保、交通、治安、消防等方面经常性“缺位”，这种缺位造成镇政府管理面临很多滞碍。“由于镇没有行政执法权，如果我想拆一个违建，需要层层申报，还要公示，有时候需要几个月的时间。”东莞市虎门镇镇长曲洪淇举了个例子，“在这期间，该建的人家早就建好了。”

　　除了行政执法以及管理，税收分成也“束缚”了特大镇的发展脚步，以虎门镇为例，2014年，虎门镇税收收入为68.02亿元，但税收分成只有11.7亿元，仅占17.2%。税收分成少，预算开支也就少，很现实的问题是，除去镇政府的各项刚性支出，各特大镇用于城市建设的预算少得可怜，发展速度放缓也是必然。

　　困惑何在？

　　承接能力弱易反复 试点效果打折

　　针对特大镇上述发展困境，各地纷纷开展中小城市培育试点，开始了对“达标”的试点镇进行放权，一批审批服务权限被下放。光明网记者在虎门镇一处综合行政服务中心看到，十余个窗口可为居民办理事项，从办理劳动社保到开具营改增发票再到外地人申请积分落户都可以在这里完成。

　　这正是“放权”的一个缩影，经过几轮“放权”，共500多项权限被下放给虎门镇，“能放的基本上也都放了。” 曲洪淇对记者表示。但如此大力度的试点放权在缓解特大镇发展压力的同时却也让它们有种“有苦说不出”的感觉。

　　苦从何来？“权限下放是好事，但是很多时候镇上并没有能力承接这些权限。” 曲洪淇表示，由于镇上公务人员的编制是固定的，下放权限，只会加大现有人员的工作量甚至降低工作效率，另一方面，由于缺乏专业人才，承接能力不足的现状也在被逐步放大。

　　编制无法扩充，通过外聘弥补由于权限下放带来的人员缺口成了不少特大镇的选择之一。目前，虎门镇一个镇的聘用人员就有6000多人，其中仅公安部门就外聘了3000多人，公共服务方面，各试点镇也主要通过购买第三方服务来“消化”承接的公共服务事项。

　　但这种方式也有着它的弊端：经费支出过高。仅虎门镇一年为公安部门外聘人员支付的人员经费就达2亿元，再加上购买市政环卫、教育、医疗等方面的服务，这对于经过税收分成各特大镇财政来说无疑是笔巨大开销。

　　除地方的财政压力，放权的反复性是试点中暴露的又一问题。

　　“中小城市培育试点中已经经过了好几轮的‘放权’尝试了，基本上能放的权力都放了，但这种方式并没有固化下来，极易形成反复。”湖州市发改委副主任费新章表达了自己的担忧。

　　试点培育的短期性正是费新章担忧的表现之一。湖州市织里镇是浙江省第一批27个小城市培育试点镇之一，享受着从要素、资源还有财政等方面的支持，近些年也得到了较快发展。然而浙江省第一轮小城市培育试点行将结束，据了解下一轮织里镇将不在试点范围内，如何保持发展速度是织里人下一步需要考虑的。

　　路在何方？

　　固化政策红利 “撤镇设市”是根本

　　就目前的实行效果来看，试点很难标本兼治，在持续放权、放人得到保证之前，任何临时性的政策红利释放都解得了一时之困却解不了长久之难。解决“放权——授权——放权”循环的最好办法就是将试点的内容作为一种机制固定下来，一方面有利于审慎审核应该下放何种权限，另一方面也有利于政策施行的持续性。

　　“撤镇设市”是固化现有政策红利的办法之一，也是目前呼声最高的办法。

　　“撤镇设市”针对的是特大镇面临的体制机制束缚，把镇变为县级市，行政执法、城市建设和管理服务等方面权限都将成为应有权限。“扩权强镇”是核心，“用县级市的发展眼光去规划未来”是对这些特大镇新要求，从特大镇到县级市不仅是名称上的改变，也是对经济活力、潜力的释放。

　　光明网记者在广东、浙江等地采访时发现，部分企业已开始从审批权下放还有土地指标等方面享受到试点的政策红利，更倾向于“撤镇设市”。“从我们企业的角度来看，试点后在事项的审批上省了不少事，换个角度说，作为员工，你是愿意在市里工作还是在镇上工作？这里面还有个面子问题。”中国电子东莞产业园副总经理吴鸿彬告诉光明网记者。

　　但也有人对“撤镇设市”的效果表示怀疑，认为调整行政区划会造成机构、人员冗余，降低办事效率。

　　“管理架构要适应新型城镇化的需要，不论是县管区还是县管市，只要方向是对的，有利于发展和提高行政管理水平的，都可以进行尝试。”苏州市发改委主任顾海东表示。事实也证明，中小城市培育试点在帮助特大镇回复经济活力、补齐基础设施和公共服务短板方面卓有成效。仅在浙江，2015年GDP超100亿的试点镇就达14个，平均税收收入超过10亿元，教育、医疗、环境等指标也持续提高，特大镇宜居的程度向中小城市靠近。

　　作为新型城镇化的重要内容，中小城市培育试点是破解我国特大镇所面临发展瓶颈的有益尝试，但在试点过程中暴露的易反复、放权不彻底等问题又凸显了“撤镇设市”的必要性。“撤镇涉市”对优化我国现有城市结构、改善城镇居民生活环境以及缓解“大城市病”都有重要意义，将成为城镇驶上发展“快车道”的助推器。

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