“惠民生”破解PPP落地难题 “补短板”激发民间资本活力

　　近期，由财政部牵头设立的1800亿国家PPP引导基金接连出手：7月27日首单落地呼和浩特地铁轨道项目，投资金额24亿元；两天后，再次抛出20.5亿元，签约投资河南省5个重点示范项目。

　　与此同时，地方级的PPP引导基金设立正在加快提速，各地PPP奖补政策也已进入落实阶段。在政府引导效应的带领下，PPP项目已经在全国各地全面落地开花。

　　PPP市场份额不断扩大项目落地率稳步提高

　　2013年之前的几十年，PPP在国内外都已经得到了广泛运用。包括中国在内的世界各国都对PPP进行了积极探索。随着我国自2013年以来对PPP实践的不断深入，社会各界对PPP改革的理念逐步形成共识，推广PPP改革已经成为一项国家战略，PPP适用领域从经济类基础设施扩展到社会类基础设施。

　　今年以来，PPP项目不仅以每月平均新增5000亿元的速度在推出，而且项目落地率也逐步提高。根据政府和社会资本合作模式操作指南，PPP模式的操作程序分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段，项目落地是指项目进入执行或移交阶段。财政部PPP中心数据显示，截至今年6月末，PPP项目库入库项目9285个，总投资需求额首次超过10万亿元大关，达到10.6万亿元。其中，6月末全国PPP项目落地率由1月末的20%提高至23.8%，落地项目总投资额1万亿元。说明PPP市场份额快速扩大，入库项目正在加速落地。

　　在全国PPP项目库中，也包括财政部推出的全国示范项目。2014年至2015年，财政部先后推出两批共232个PPP示范项目，总投资额8025.4亿元。目的是打造一批高质量的样板案例，探索一条可复制、可放大、可推广的PPP改革之路。

　　从实践上看，截至2016年6月30日，进入执行阶段的项目共105个，总投资额3078亿元，落地率达48.4%。

　　随着越来越多财政部PPP示范项目签约落地，民间资本参与合作的项目涉及养老、供热、污水处理、垃圾处理、景观绿化、生态环境综合治理、水利、信息化等多个领域，正在逐步发挥示范引领作用，带动和激励民间资本更广泛地参与到公共服务领域PPP项目中来。如河北固安工业园区新型城镇化项目，实施PPP已经14年，带动固安县财政收入增长近50倍，投资方华夏幸福基业股份有限公司的资产规模也增加了10多倍，真正实现了政府、社会资本和公众共赢。

　　PPP模式在各地风生水起政府配套措施发力

　　随着越来越多的PPP项目在各地陆续签约实施，一个统一规范、公开透明、竞争有序的全国性PPP市场正在逐步形成。据统计，目前全国PPP入库项目集中度较高的地区，贵州、山东、新疆、四川、河南居前五位。

　　财政部PPP中心副主任韩斌表示，继财政部设立PPP中心推出PPP基金和奖补政策以来，各地积极响应，在制度建设、组织保障、政策支持和项目推进上大胆创新和延伸，不少省份设立了PPP基金，出台了PPP奖补政策，还搭建了推介平台，提高了社会资本参与的积极性。如贵州省、云南省、江西省、山东省、江苏省等出台PPP奖补政策，对符合要求的PPP试点示范项目发放奖补资金。甘肃省建立促进民间投资信息发布互联网线上平台，对全省413个PPP项目进行推介等。

　　同时，针对融资难、融资贵、投资方向不明等问题，各地方政府也陆续出台了各种政策。例如，山东省出台文件鼓励设立民间资本融资管理机构，针对当地实体经济项目开展股权投资、债权投资、资本投资咨询等业务。江苏、福建、山东、天津等地通过设立信贷风险补偿资金等手段，建立风险分担机制，鼓励金融机构加大对中小企业贷款的支持力度等。

　　破解PPP项目落地难题保护民资合法权益

　　尽管PPP项目落地加速，但民间资本仍存在参与积极性并不高、落地困难等问题。统计局数据显示，2016年6月民间固定资产投资额为42413亿元，略低于2015年6月的42416亿元，首次出现负增长。财政部副部长刘昆在促进民间投资健康发展专项督查有关情况吹风会上表示，当前PPP项目储备比较丰富，但项目落实困难。日前召开的国务院常务会议也指出，PPP领域存在社会资本参与度不高等现象。

　　对此，专家表示，民间投资增速回落与整个经济结构调整有关。这其中不仅有当前市场需求疲弱、产能过剩比较严重，企业投资意愿不强的问题。也有民间投资准入门槛过高、融资难、融资贵的问题。此外，由于多数PPP项目投资规模大、回报周期长，具有一定的风险和不确定性，导致一些民营企业心存疑虑、担心政府不履约。加之国有企业在订单获取、项目落地等方面竞争优势明显，民间资本面临想进却进不去的尴尬。

　　如何助力PPP项目落地见效，在吸引民间资本投入的同时，合理保护其合法权益？

　　事实上，围绕PPP项目，自去年起就陆续推出了一系列相关政策，从而使地方政府财政可承受能力评价和项目识别评估得到完善。而随着PPP项目支出被纳入地方财政预算，地方政府的履约行为也逐渐受到约束。

　　最受关注的政策文件是2015年4月财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其亮点就是将PPP资金纳入预算管理，规范不顾实际情况盲目上项目的地方政府，要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

　　2015年7月开始征求意见的《PPP项目财政管理办法》也规定，地方政府不履行PPP合同将被强制扣款。采用非常规措施确保PPP信用链不致断裂。

　　同年12月，财政部首次颁布《PPP物有所值评价指引》，这份业界“千呼万唤始出来”的官方版评价指引从概念定义、理念传输、方法指引、政策衔接、制度建设等方面，改良性地构建起适应中国PPP项目实际情况的物有所值评价基本体系，为如火如荼的PPP模式推广应用提供了重要的支撑性工具。

　　国务院研究室副主任韩文秀表示，结构政策要推进，做好加法很重要，首先就是要补上民间投资这块短板。他说，民间投资是全社会投资的主体和主力，但是却在最近一年左右的时间之内，由过去的长板变成短板，要恢复非常难，所以要让民间投资在增量上有扩展领域，在存量上有重组舞台。为此应该进一步放宽民间投入，让民间投资得以进入最具有市场发展前景的领域。

　　“PPP既是公共服务供给机制的重大创新，也是当前形势下拉动民间投资和经济增长的重要举措之一。”财政部副部长史耀斌在赴成都开展PPP调研督导时强调，做好PPP工作应该注意三点：一要靠“法”，二要靠“规范”，三要靠“引导”。

　　针对民间投资融资难、融资贵的问题，史耀斌表示，财政部将积极协调世界银行等国际组织加大对PPP项目的支持力度，充分发挥国际组织贷款期限长、利率低、增信能力强的资源优势，在解决项目融资需求的同时降低融资成本。

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