地下综合管廊推广遇阻：每公里造价1.2亿 收费困难

人民视觉

　　推进城市地下综合管廊建设，是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以逐步消除“城中看海”“马路拉链”“空中蜘蛛网”等问题，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量。

　　目前我国城市地下综合管廊建设情况如何？能否与城市地面建设同步？还有哪些瓶颈亟待突破？请看本报记者的采访。

　　——编 者

　　连日来，遭遇强降雨侵袭，安徽、湖北等多个省份发生洪涝灾害。过去三个月，南方一口气下了20多轮大雨，不少城市内涝严重。在关心抗灾减损、人员救治等问题的同时，市政管网建设再次成为人们关注的话题：水患来袭，城市能否不再“看海”，让大水不再滞留城中，让低洼处的住户也拥有“安全岛”？

　　除了排涝不力，城市居民对市政管网还有更多吐槽。有的地方，电线、网线等各种线路在空中交织，结成一张张“蜘蛛网”，影响城市美观，更留下许多安全隐患。“马路拉链”开开合合，影响人们出行。有的地方检修一种管线挖一次马路，因反复开挖而塌陷……

　　这样的问题不仅大城市有，在三、四线城市也有；不仅老城区有，一些新建城区也有。居民生活离不开市政管线，检修维护也必不可少。如何在更好地保障居民生活的同时，让“蜘蛛网”和“马路拉链”少一些？

　　建设地下综合管廊是个办法。

　　-20多种管线入廊，红外监控、自动报警；管线更安全，抗灾更给力

　　地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设给水、排水、电力、通信、广播电视、热力、燃气等市政管线的公共隧道，多数埋于地表三米以下，隧道空间小可通人、大可通车。

　　杭州西溪湿地闻名遐迩，但很少有人知道，在美丽的景色下面，“藏”着杭州已经建成的最长的地下综合管廊。

　　这条管廊长2.3千米，由3个独立的方形仓组成，总宽约5.6米。主仓横截面宽2米、高2米，除去管线所占的空间，能并排走2个人，甚至在里面骑车也没问题。管廊与西溪湿地同步建设，2012年投入使用，主仓内集中了区块的“生命线”：一侧架设有上中下三层电缆架，上中层位置是用防护材料包裹着的电力、通信等线缆，最下层则是给水管。顶部安装有通风、照明等设备，为保证安全，管廊每隔一段距离就设一道防火门。在主仓两侧，各有一个独立的雨水仓和污水仓，一旦下起暴雨，这里就能像海绵一样暂时蓄水，避免湿地因地势低洼而排水不畅。

　　管线入廊，不仅少折腾居民，还可提升管线安全水平和防灾抗灾能力。北京几年前曾发生热水管道漏水致路面突然塌陷、行人坠入烫伤身亡的悲剧，如果当年那条热水管道建在地下管廊内，有廊体保护，管线几乎不受土壤压力、地面交通负荷等外部因素影响，爆裂的几率很低。即便发生事故，也可避免致人伤亡的悲剧。

　　此外，如果把管线直接埋在土里，其老化损坏情况不易被发现，往往漏了水、跑了气才知道，查找漏点还要刨开路面，费时费力。将管线安放在地下综合管廊内，维修人员可以定期巡查，小毛病能及早发现，断电、断水、断网等现象会随之大幅减少。“我们建的一些地下综合管廊里还配有可视化的红外线、摄像仪、报警仪等监控设备，如果有安全隐患，监控系统会自动报警。”中冶集团宣传处副处长于博说。

　　市政管线入廊还可以节约大量地面空间。据测算，综合管廊与直埋占用道路地下空间比约为1∶4；架空线入地平均每公里可节省用地75亩。

　　对电力、通信这类被公众认为有辐射的管线，地下综合管廊还可以解决其选址难题。尽管相关部门反复解释不会影响人体健康，但不少人仍然担心高压线、通信天线辐射超标。将其纳入地下综合管廊，可以在一定程度上缓解人们的焦虑。

　　建设地下综合管廊，还能起到优化市政管线管理机制的效果。目前，20多种地下管线牵涉30多个权属部门，规划打乱仗的情况时有发生。当一种管线施工需要另一种管线产权单位配合时，常常因协调程序繁琐拖延工期，也曾因不慎挖断其他管线造成断水、断电甚至引发爆炸。建设地下综合管廊可以有效避免这些情况。

　　地下综合管廊还有一个“额外”的好处：可以兼做运输通道，缓解马路拥堵。在日本，一些管廊中留有专门的空间，可以把垃圾直接送到处理厂。还有一些管廊可以用来运输蔬菜，在一线城市这可大幅降低物流成本。“目前我国在建管廊还发挥不了地下运输通道的作用，不过中冶横琴地下综合管廊等项目已经预留了空间，将来可以在地下运垃圾，避免清晨半夜垃圾车工作，搅扰人们的生活。”于博说。

　　-每公里造价1.2亿元，成本高、收费难，民资投入有顾虑

　　世界上最早的地下综合管廊19世纪建成于巴黎。1958年，我国在北京天安门附近铺设第一条地下管廊，20年之后才有第二条管廊问世。1994年开发浦东新区时在张杨路修建全长11.13公里地下管廊，标志着综合管廊建设正式起步。但直到2000年之后，我国地下管廊建设才开始加速。和日本、德国、新加坡等国家相比，目前我国投入使用的地下综合管廊仍不算多。

　　地下综合管廊好处如此多，为何多年未能大面积推广？中国中冶管廊技术研究院是我国成立最早的管廊技术研究机构，其专家委员、中冶京诚工程技术有限公司副总工程师李跃飞告诉记者，造价高、收费难、投资风险大，是制约地下综合管廊建设有效推进的主要因素。

　　据住建部测算，加上入廊管线，地下综合管廊每公里造价约为1.2亿元，比同期四车道高速公路造价还高出4000多万元。根据《中国城市建设统计年鉴》，截至2011年底，我国城市仅供水、排水、燃气、供热4类市政地下管线长度已超过148万公里。如果按照综合管廊的设计模式，将这几种管道设计为一体，建设管廊长度约为37万公里左右，在不计算拆迁等成本的情况下，所需资金就将近4万亿元。

　　近两年，国家大力推进地下综合管廊建设。2015年7月28日的国务院常务会议指出，要创新投融资机制，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。2015年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，提出推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。

　　针对管廊收费问题，《指导意见》明确，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴。目前，厦门等地已出台地方政策，明确收费标准。

　　不过在实际操作中，仍然有一些细节问题需要解决。

　　例如，推广PPP模式，还需使项目投资回报更为明朗。“地下综合管廊具有准公益性质，对投资回报不会太高这一点企业有思想准备。但现在建设运营成本不可控因素较多，他们对投资回报心里没底。”李跃飞说，从已建成的地下管廊看，参与企业以国企居多，民营资本只是少量参股。

　　目前，综合管廊的收入包括入廊费、补贴和维护保养费。根据《指导意见》，国家要求已建设地下综合管廊的区域，所有管线必须入廊。“某些管线入廊会增加建设成本，所以管线单位对入廊的意愿并不强烈。而且按现有政策，管廊使用费由建设运营方和使用方协商决定，管线单位大多属于天然垄断行业，社会资本担心自己投钱把管廊建好了，有些管线根本就不入廊，即使入廊了，在议价时自己也处于弱势地位。”李跃飞说。此外，管廊日常维护包括哪些内容、什么情况下需要维修、出了问题如何界定责任等等，目前都没有标准，企业很难预估维护成本。“总的来说，民资是有顾虑的。”

　　如何更多吸引社会投资？于博表示，如果采用EPCO(设计采购施工运营总承包)模式招标，对企业更有吸引力。目前大多数地下综合管廊项目按“设计+施工总承包”的方式招标。而EPCO模式下，总承包人负责设计、采购、施工、调试全过程。对业主来讲可降低管理成本，对承包人来讲可减少工程价格的变动风险。更重要的是，这种模式下，可以实现将运营管理中可能出现的问题，前置到设计、采购、施工环节进行考虑，有助于提高建设运营水平。

　　在管廊运营方面，专家建议设立补偿机制推动管线入廊。管线入廊后可以节约大量土地，将部分土地价值补偿给管线单位，可提高其入廊积极性。

　　在维护保养方面，专家则建议相关部门出台细化标准，这不仅有助于增加PPP项目透明度、降低企业投资风险，也有助于厘清管廊建设运营企业与管线产权单位之间的权责，避免遇到问题相互推诿。

　　-今年开工2000公里以上，地上、地下统筹规划，切忌盲目推进

　　专家指出，城市发展建设，要注重地上、地下同步。过去几十年，我国城市地上建设突飞猛进，相较而言，地下建设远远“跟不上趟儿”，是到了该下大力气补课的时候了。

　　今年初发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中，明确要求“城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，逐步推进地下综合管廊建设”。今年的《政府工作报告》中又提出量化目标：开工建设地下综合管廊2000公里以上。目前，山东、宁夏等省份已纷纷出台建设规划。2015年，财政部、住建部联合组织了2015年地下综合管廊试点城市评审工作，包头等10城市入围前十名，将获得一定额度的财政补助。

　　推进地下综合管廊建设，首先要做到科学规划。在近期住建部召开的推进城市地下综合管廊建设电视电话会议上，住建部部长陈政高特别强调要科学规划，地下综合管廊一经建设就不可更改、不可移动，一定要科学论证、长远考虑。

　　李跃飞认为，科学精准的前提是步调一致、统一行动。“要加大相关管线管理部门的协作力度，不能只各管自家互不融合，要规划好统一入廊的时间、区域。此外，不仅要做好地下空间规划，还要注意和地上规划的统筹。”

　　专家提醒，地下综合管廊建设切忌盲目推进。要充分考察城市的地形地貌，城市功能区分布等等。比如有的房屋过于密集的老居民区或地质条件不满足安全要求的地区，就不适宜建设地下综合管廊。

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