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财政部调研地方债务风险新苗头引关注

2016年08月14日08:05 中国经济网 作者：杜涛

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　　经济观察报获悉，2016年7月，财政部相关业务司局调研了地方经济风险中债务风险问题，其中特别提到了国家开发银行的棚改贷款和专项建设基金。一位熟悉调研情况的地方财税人士称，无论是棚改贷款还是专项建设基金，给地方债务带来的风险都不容乐观。

　　中财鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，在地方债务管理收紧的情况下，棚改贷款和专项建设基金填补的只是地方政府建设项目资金的缺口，“从法律上来讲，棚改贷款、专项建设基金与地方政府债务没有直接关系的，因为《预算法》规定地方财政是不能担保的，担保不具备法律效力”。

　　但显然，法律上没有承认，并不代表事实上的地方债务不存在。

　　上述地方财税人士告诉经济观察报，棚改中的国开行贷款都是要地方政府担保的。2016年可能会有万亿的额度。使用的是人民银行给的PSL(抵押补充贷款)，利率4%左右，期限最长可达25年。而国开行要求地方政府出具红头文件，也就是担保文件，因此事实上形成了地方债务，只是并没有被纳入2016年地方债务的预算中。

　　据了解，国开行在2015年全年发放的棚改贷款达7500亿元，投放的专项建设基金资金达5800亿元。相关金融人士告诉经济观察报，其中的棚改贷款在2016年可能达到万亿规模。

　　而这些资金对地方政府来说，是一笔短期内划算的买卖。因为国开行的棚改贷款来自于中国人民银行的PSL，也叫抵押补充贷款，即央行以比较低的利率给国开行的钱，而国开行将这笔贷款发放给地方政府后，仅仅用于棚户区改造，属于定向贷款。“国开行的棚改贷款只有4%左右的利率，而还款期限长达25年，除去需要提供担保文件外，地方政府是有很大冲动花掉这笔贷款的。”上述地方财税人士告诉经济观察报，毕竟25年已经远远超过一届政府的任期了。

　　与此同时，财政部这几年也加大了对棚改资金的支持力度。2013年，财政部用于各类棚户区改造支出为780.61亿元。2014年4月4日，财政部下发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》(以下简称《办法》)，该专项资金包括中央财政对廉租房、公租房和城市棚户区改造三项补助资金，今年共计1158亿元，相比去年执行资金数额增长了14.3%。“国开行为控制风险，现在是要求地方政府一定要提供担保，不担保不放款。”上述财税人士说，由此带来的地方政府债务的情况不容乐观。

　　据了解，除了棚改贷款，去年8月成立的专项建设基金也正日益成为让相关部门头疼的事。

　　专项建设基金是国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，前者再利用专项建设债券筹集资金而成立的基金。基金采用股权方式投入项目公司，旨在解决重大项目资本金不足的问题，这被认为是经济下行压力持续显现的情况下的稳增长新招。

　　目前第五批专项建设债券定向发行对象，已扩大至工农中建及全国性股份制银行等金融机构，而之所以金融机构会感兴趣，最关键的一点是，中央财政按照债券利率的90%贴息。

　　此前，国家发改委发布的《关于做好2016年第二批专项建设基金项目申报工作的通知》(下称通知)称，发改委按照加强供给侧管理与改革的精神，对专项建设基金投向范围进行了优化调整，并已报经国务院同意。调整后的申报范围包括5大类34个专项，从2016年第二批开始执行。业内人士也将2016年度第二批专项建设基金称为第六批。

　　国家发改委的通知要求，第六批专项建设基金主要安排2016年三季度前可以新开工建设、能够产生新拉动的项目，以及2014年以来开工、主要在2016年形成工作量的项目。此外，优先考虑项目收益适中，回报率约为3-5%，回收周期约为10-20年的项目。

　　一位PPP人士告诉经济观察报，作为资本金的补充，专项建设基金可以降低整个PPP项目的融资成本。“专项建设基金作为资本金的补充，可以降低整个PPP项目的融资成本。比如项目投资10亿，资本金一般需要3个亿。全用社会资本投资，回报要求一般比银行贷款高，压力很大。如果有7个亿是银行贷款，3个亿社会资本投资，利息在5%-6%之间，社会资本回报率要求8%-9%。但如果政府出资1个亿，就可以动用专项建设基金，利息要求非常低，只有1.2%，由此对社会资本的压力也会减小。”上述PPP人士说。“要防止有些地方政府申请到专项建设基金后，用专项基金做项目资本金，直接去撬动银行贷款，这样既危害了PPP的发展，又加大了地方政府的杠杆，产生了债务风险。”上述PPP人士告诉记者，发改委应该明确要求，专项建设基金只能用于做配合资金。

(责任编辑：金潇)

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