财税专家刘小兵：制定财政基本法有助“管住钱袋子”

　　全国人大代表、财税专家刘小兵提出“完善政府收支分类科目”建议收到财政部回复

　　制定财政基本法有助“管住钱袋子”

　　“现有的预算信息，无法细致到让人大代表去判断资金使用是否正确。”全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵，在接受北京青年报记者采访时，对目前的预算报告做出上述评价。他认为，这可能和目前的收支分类科目不尽合理有关。为此，他提出相关建议，并在3月13日收到了财政部的回复，表示已在预算报告中增加“完善政府收支分类科目”。

　　谈问题

　　现有信息不足以判断资金使用是否正确

　　北青报：您如何评价今年的财政预算报告工作？

　　刘小兵：审查了全国和中央本级的财政预算报告，反映出的问题和地方的情况差不多。首先我们肯定它的进步，给的材料比以往要多，还专门做了一本解读材料。

　　但看完这些材料，发现有些问题依然存在。具体来说，根据现有的预算信息，很难判断资金的使用是否正当、正确。打个比方来说，我是教育系统的，在看2018年的中央本级预算时，我就特别关注教育支出，2018年中央本级安排的教育支出预算是1711.22亿元，也是最大的支出项目之一。那这1711亿多元是怎么花的呢？

　　按照目前的收支分类科目，以功能分类，分为类、款、项三级；按经济性质分类，分为类、款两级。

　　我先按功能分类看，1711亿多元的“类”下，分为六七个“款”，其中普通教育占1485.99亿元，占比超过80%。这么多钱到底用在哪里？我就接下去看“项”，发现又细分为七八个“项”，其中高等教育占比超过90%，有1405.6亿元。作为高校的教师一员，我当然很感兴趣，教育部部属院校有100多所，这些资金，其他高校拿多少，我们上海财大拿多少？但信息只到“项”为止，具体资金如何分配看不到。

　　北青报：是否有别的途径，可以查看资金的流向细节？

　　刘小兵：那就看“经济分类”。中央本级预算的经济分类把所有的3万多亿支出中的1万多亿“基本支出”都放在了一起，看不到更细致的内容。

　　我又转而去看部门预算。因为这1400多亿的高等教育支出，肯定是通过教育部花出去的。看了教育部的部门预算，发现按“经济性质分类”来看，分为工资福利、对个人家庭的补助、商品劳务支出和资本性支出四大类。其中，除了工资福利，商品劳务支出占比也很大。商品劳务支出又细分为27个“款”，包括水费、电费、咨询费、劳务费等。其中劳务费占14.5亿左右。我就在想：这14.5亿为谁花的，花到哪里去了？我同样看不到了。

　　所以还是老问题：按照《预算法》编制的财政预算报告，在提交给人大审查时，还是无法细致到让人大代表去判断这个资金的使用是否正确。

　　谈措施

　　完善政府收支分类科目提上日程

　　北青报：预算信息呈现得不够细致，可能是什么原因造成的？

　　刘小兵：可能跟目前的收支分类科目不尽合理有关，收支分类科目不够科学导致政府的钱花出去找不到地方记账，只能归入“其他支出”。

　　举例来说，中央本级的财政预算，按照“功能分类”有几十页信息，但看数据的时候会发现，大部分科目的数据都很小，比较大的数据都集中在“其他支出”里。加总一下，我发现“其他支出”占总支出的10%，加起来有3000多亿。按照“经济性质分类”的结果也是如此，“其他支出”占到30%左右。

　　“其他支出”的占比高，从侧面反映出政府收支科目的分类不够科学，可以建议中央仔细研究收支分类，对此做一个改革。不管是从广度还是深度上，让它能够更真实地反映政府做了什么事，钱到底花到哪儿去了。

　　北青报：您就此提出了相关建议？

　　刘小兵：是的，并且在3月13日收到了财政部的回复。回复内容说，已在预算报告中增加“完善政府收支分类科目”。我对财政部积极及时做出回应的态度表示赞许，当然，接下来我们也会关注相关部门具体会怎么做。

　　谈进展

　　“全口径预算”落实工作有待加强

　　北青报：今年是新预算法实施的第四年，一直在说的“全口径预算”，目前进展如何？

　　刘小兵：按照预算法要求，全口径预算，即政府把所有资金都纳入预算。从形式上来说，已经做到了。表现出来的就是“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。但当前的问题是，政府主要的“功课”，做在一般公共预算上，而其他三本“账”，还有待加强。即使是一般公共预算，也有需要改进的地方。从法律层面上看，在一般公共预算中，对政府的基本支出，规定得非常详细，要详细地展示这些钱怎么花出去。但对于另一块比较大的支出，即项目支出，预算法的要求并不是很高。

　　北青报：对“项目支出”要求不高，具体体现在哪些方面？

　　刘小兵：举例来说，我在看部门预算的时候，特别关注项目支出。说明中提到，项目目标要严格按照项目库建设，按照绩效目标来进行编制。但我看了每一个部门的部门预算，发现项目支出只有一个总数，这些钱到底安排到什么项目里，看不出来。

　　还有一个问题，各部门挑出来的36个“重点支出项目”，加总的金额占项目支出总金额不足5%。这意味着，挑出来的这些项目，可能不是真正的重点项目。

　　所以从部门预算来说，有很大一块“项目支出”，你看不到它做了哪些项目，导致我们(人大代表)也没有办法进一步审查，这一方面的工作有待完善。其次，可以增加一些真正的、老百姓比较关注的重点项目。再次，投票机制也有改进空间。如果有代表对当中的某几项不同意，怎么办？所以应该允许人大可以对预算报告提出一些修正，甚至将来允许人大代表在对预算报告投票时，可以分项投。

　　谈议案

　　希望制定财政基本法“管住钱袋子”

　　北青报：今年您带来了什么议案？

　　刘小兵：关于制定财政法的议案我们已经研究两年多了。虽然我国已制定了一些财政法律，但从总体上看，财政立法还不够完善和不成体系。

　　比如关于收入、支出，对于国有资产的处置都没有完全纳入法制的轨道中。举个例子，政府非税收入中，政府性基金收入有十多项，真正有法律依据的占比不多，最大的一项来源是国有土地使用权出让金收入，就只有行政法规。

　　一部预算法无法解决所有的问题，预算法更大意义是收支过程进行管理的法律法规，很多基本原则有待界定清楚。所以在预算法之外，应该着手进行财政基本法的相关工作，起到上位法的作用。这也是实现“把钱袋子管住”的关键一步。

　　文并摄/本报记者 张雅