从对立走向融合：改革开放40年的环保演进

　　回顾40年改革开放历程，可以发现，环境保护与经济发展时而对立、时而融合，环境问题的出现、加剧或减缓，也总是和经济发展的规模、结构和模式密切相关，分析两者的演进历程和相互关系，有助于探明未来实现美丽中国梦的可行路径。

　　刘瀚斌

　　40年前的1978年12月，中央召开了具有划时代意义的十一届三中全会，确立了改革开放的重大决策。开放后的中国经济快速启动，从1978年中国经济总量居世界第11位，GDP总量约为1500亿美元，人均GDP为150多美元，城镇化率为17.9%，到2017年国内GDP达到13万亿美元左右，人均GDP上升至近9500美元，城镇化率提升至58.52%，城市人口超越8亿。在这40年中，三次产业结构的逐渐优化，使得我国一跃成为世界第二大经济体，对世界经济增长的贡献率超过30%，晋升为世界经济的动力之源。

　　可以说，40年来，我国的工业化、城市化水平获得了极大的飞跃，举世瞩目。但伴随而来的则是生态环境的可持续性风险：工业发展的粗放、城市扩张的快速、城乡间人口落差加大，导致局部地区城市垃圾围城、“雾霾”扰民、河流变臭、能源和水资源构造性短缺日益加剧，这些都会持续制约中华民族的永续发展。回顾40年改革开放历程，可以发现，环境保护与经济发展时而对立、时而融合，环境问题的出现、加剧或减缓，也总是和经济发展的规模、结构和模式密切相关，分析两者的演进历程和相互关系，有助于探明未来实现美丽中国梦的可行路径。

　　分析改革开放以来的生态环保工作，需要将其置于改革开放的经济发展框架下观察。

　　我国生态环保工作的启动，可追溯至1973年(略早于改革开放)。当时，部分工业地区隆烟滚滚、城市环境脏乱，因此，国务院召开了第一次全国环保会议，正式拉开了中国环保事业的序幕。该次会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这也是我国生态环保工作国家层面的战略方针。到1978年，宪法明确规定“国家保护环境和自然资源”。1983年，改革开放进入第5年，国家经济开始逐渐走上正轨，部分重工业行业开始快速复苏，一度出现了水、矿产资源过度浪费的情况，该年举行了第二次环保会议，正式将环保工作上升为基本国策，将环保问题与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。在政策工具上，确定了“预防为主、防治结合”、“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”三大政策，从污染主体、污染管理等方面进行了顶层设计。1996年，改革开放已近20年，城镇化、工业化在全国各地相继启动，GDP以8%左右增速快速增长，经济增长的速度显得较为平稳。此后一直到1998年左右，经济在经历了一番快速增长后有所放缓。在此期间，部分地区环境污染事件屡见报端，因此，当年确定了“坚持污染防治和生态保护并重”的方针，实施了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》两大举措。至此，全国开始针对重点城市、流域、区域、海域等地区开展污染防治及生态保护工程，环保进入“工程”时代，即主要由各项工程组成。2000年，中国加入世贸组织(WTO)，城镇化、工业化进入快速发展阶段。我国GDP增速保持了多年两位数的增长，却伴随有松花江污染、康菲溢油、大兴安岭大火、矿井溃坝、雾霾蔓延等多种问题。此时，国务院表态，要充分认识到我国环境形势的严峻性和复杂性，充分认识到环保工作的重要性和紧迫性，说明环保问题已逐渐走入治理重点领域。十八大后，中国经济逐步进入“新常态”，中央将“绿色发展”作为新的治国方略，强调生态环保工作，各地环保的主动性、自觉性显著增强，“绿水青山就是金山银山”深入人心，优良的生态环境成为民众向往的公共产品。到2018年，十九大报告明确将生态文明建设纳入为“五位一体”国家战略，“水气土”三大计划相继发布，严守资源环境生态红线成为各级政府的工作要求。今年5月18日，总书记又亲自出席全国生态环保大会，系统阐释了生态文明思想，将“绿色”发展深度融入政治、经济、文化、社会治理中，自此，我国环保工作进入新的历史发展期。

　　通过与同时期的经济发展同步比较，可以发现，环境问题的产生和减缓，都伴随着经济体量的增加和发展方式的优化。根据经济增长速度来划分，大致可以将40年的经济发展划分为三个阶段：1978年—1992年、1992年—2012年、2012年至今。经济增速分别为平缓、快速再到平缓。结合环境表现，可看出我国的环保工作是与工业经济的发展同步进行，在高速发展时往往是环境表现较差的时段，但总体上是逐渐变好的趋势。

　　综上所述，环境发展与经济发展的关系经历了三个阶段，即经济发展优先于环境污染、环境污染影响经济发展、环境治理成为经济发展的保障和支持系统。

　　在GDP至上的阶段，生活温饱是头等大事，追求GDP导致工业粗放、资源浪费，疏于环境治理，也造成发展方式的路径依赖，而伴随改革开放的逐步深化，人民生活品质的日益提升，良好的生态环境成为民生之需，经济高速发展为后续的生态环保工作奠定了物质保障，40年积累的社会财富开始反哺环境。

　　40年来，我国通过优化政策机制，调节能源结构，调整产业结构，开展了一系列工作如加大节能减排、污染防治力度、启动环保税、资金投入、大力推行清洁生产、循环经济，严格执行环评和“三同时”制度，加大淘汰“两高一资”落后产能。截至2017年，全国环境质量得到显著改善：338个地级以上城市PM10下降22.7%；地表水优良水质断面比例不断提高；13.8万个村庄完成农村环境综合整治排污许可；资源产出效率由1978年的1533元/吨增长至2017年6714元/吨，GDP能耗累积下降77.2%，成效显著。此外，部分地区探索出“绿水青山”变为“金山银山”的路径，生态农林、新能源汽车、环境服务业等新业态新产业相继出现，节能环保产业产值保持年均15%左右速度增长。

　　不过，在今后经济发展转型过程中，我们仍需继续关注环发关系的平衡。不同地区存在发展基础、发展背景不同的情况，必然导致各地环境治理存在不平衡不充分的问题，站在新的历史起点，如何平衡经济发展和环境保护，是考验国家现代化治理能力的重要试金石。对此，一方面要防止反弹，不能由于担心GDP而放松管制；另一方面，也不能急功近利，过度依靠运动战模式，过度依赖政府管制，而不利用市场力量，需要探索出一条环境治理中合理的路径。根据过去40年的发展经验，表面加强法律约束，能够带来环保工作成绩，但“一刀切”的管理困境，容易造成治理方式的路径依赖，容易造成“环保风暴”，影响企业稳定发展。

　　此外，还要重新理解环境保护和资源节约的关系。经济发展的基本规律在于向成本要收益，生态环保工作未来仍会加强，但作为一项工作，其本身的经济性同样需要关注，既要有公益性又要有效率，警惕“大快上进”的全面投入，而应将公共资源精打细算，投入到该投入的地方。例如应追求生态要素的生产力、经济产出的环境效益、生态系统整体治理等，将传统的经济密度指标转化为“生态经济密度”指标，强化对环保规划、项目的全流程分析，切实将环境保护和资源节约统一。

　　当前绿色发展已成国家治理战略，将承担更多调整产业结构、改变经济发展模式、优化居民生活方式等功能。从国家治理战略高度看，环境保护需要发挥其“引领作用”，且急需改变路径依赖，包括发展方式和治理方式的依赖，将生态环境作为支撑国家发展的体系对待，从制约发展走向互相融合。(作者单位：复旦大学环境经济研究中心)