城乡低保制度是社会救助制度的主体,是社会保障制度的重要组成部分,也是构建社会安全网的最后一条防线。
我国城乡最低生活保障制度已经实施20多年,对于支持国家改革开放进程、缩小收入分配差距、实现社会稳定等方面都发挥了积极作用。但时代的发展需要进一步调整和完善城乡低保制度,不断提高低保政策的调控效果。
当前城乡低保政策需关注的问题
城乡低保政策已实施以来,虽然取得了明显的社会效果,但从政策设计本身已不符合当前时代的发展,影响政策执行效果,亟待调整和改进。
首先,低保对象识别困难。贫困家庭收入难以核定,而且收入动态变化难以掌握。目前,民政部门委托街道或乡镇干部主要通过走访和群众反映了解贫困家庭的状况,缺乏具体可行的操作办法。对城镇贫困家庭而言,家庭财产形态多样化,尤其是跨区域投资和跨国房地产等难以寻找线索,家庭财产审核存在困难。随着家庭成员收入的渠道多元化,目前缺乏严格的收入统计制度,家庭收入的核定也存在难度。而农村低保对象更难识别。农村贫困人口家庭收入来源多样化,渠道复杂化,收入核定存在更大难度。
其次,低保政策存在“福利依赖”和养“懒汉”现象。目前的低保政策缺乏激励脱贫的内在机制,使得低保家庭不愿意放弃政府低保照顾。据民政部统计,2017年第二季度,我国城市领取低保金人数1396.02万人,其中,完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的残疾人、重度残疾人、老人及未成年人共计476.23万人,占城市低保人数的34.11%。除去大病、意外灾害、自然灾害等原因造成的特殊贫困人口外,仍有不少成年人和在职人员享受城市低保补助。2017年第二季度,农村低保人数4367.97万人,除去大病、意外灾害、自然灾害等原因造成的特殊贫困人口外,有劳动能力的成年人在低保人数中占12%左右。同时,地方政府对低保人群还附加诸如就业、教育、购房、食品供应等方面的配套优惠政策,使得部分本来依靠自己劳动能够脱贫的低保人员,不愿放弃低保资格。
再其次,城乡低保标准差距较大。尽管通过加快城镇化和工业化步伐,我国缩小了城乡发展差距,但在各项经济指标中仍然反映出这种差别,在城乡低保政策制订与实施中也不例外。据统计,2005年城市居民最低生活保障平均标准达到每月156元,农村居民最低生活保障标准每人每月94.67元,城市低保标准高出农村低保标准64.78%;2016年,全国城市低保平均标准每人每月494.6元,全国农村低保平均标准每人每月312元,城市低保标准比农村低保标准高出58.53%。尽管2016年城乡低保标准差距略有降低,但城乡低保差距仍然十分明显。
最后,地区之间低保标准差距较大。由于低保属于社会救助范畴,基本按照行政隶属关系承担本级社会救助支出的原则,只有大的自然灾害才有中央财政安排专项灾害救助资金。因此,经济发达的省份财政支持能力较强,用于城乡低保资金投入就多,人均低保标准也就高;而经济较落后的西部地区,地方财政依靠中央财政转移支付维持运转,投入到城乡低保的资金就少,低保标准明显偏低。从城市低保标准看,根据民政部的统计,2017年,最高的地区为人均每月970元,是最低的地区(人均每月408.9元)的2.37倍。从农村低保标准看,2017年,最高的地区为人均每月970元,是最低的地区(人均每月277.9元)的3.49倍。
完善城乡低保制度的七条建议
第一,要端正对城乡低保制度的认识,更好地发挥低保制度的“兜底”作用。一来,不能因为低保是地方财政支出的重要内容就被认为是政府的包袱,不能认为城乡居民收入普遍提高就可以取消低保制度。处于低保标准以下的人数越少,说明国家低保制度的帮扶作用越明显,国家反贫困机制发挥了良好作用。二来,低保人群缩小是经济发展的必然结果,但不能因此否定低保制度的必要。城乡居民的收入水平与生活支出还会在较长时期保持一定差距,城乡低保则是帮助低保家庭解决生活保障问题的资金来源,城乡低保应该分别实施,有利于针对性更强地解决城乡贫困问题。
第二,加强对城乡居民家庭收入与财产的登记与审查,确保城乡低保对象确定的准确。民政部门要联合统计、税务、金融、社保等部门,对全社会城乡居民的收入渠道和财产分别设计汇总的方法并建设信息平台。民政部门可根据城乡居民的财产与收入统计信息,综合判断哪些居民家庭或个人属于需要政府提供低保的对象。定期按照城乡居民家庭收入与财产的变化,调整城乡居民低保对象,确保低保发放的精准。
第三,加强城乡低保对象分类动态管理,提高低保政策的精准性。对城乡低保对象进行合理分类,对不同类型的低保对象分类施策,确保低保发放区别对待。为了更好地强化低保对象的动态管理,还可以建立省、市级大数据平台,全面、科学、准确确定低保对象和低保补贴标准。
第四,强化低保资金的管理,有效防范资金流失。一是低保资金流程按规定程序运行。二是坚持“三公开”“两公示”制度,接受群众监督。三是低保资金专户存储、专户管理。
第五,加强低保资金的财政供应与管理。一是确保低保资金的供应。二是健全低保户创业与就业的税收优惠政策与财政补贴政策。三是尽快建立中央财政对中西部地区低保专项转移支付制度。
第六,加强低保制度与养老保险制度、其他社会救助制度、扶贫政策的配套,提高低保资金的宏观调控效果。引发城乡居民家庭贫困的原因复杂,低保制度仅解决基本生活保障困难问题,而对因病、因子女上学、因灾导致的贫困,仅靠低保只是杯水车薪,针对发生贫困的具体原因采取其他社会救助补充,有利于更大程度解决低保家庭贫困问题。低保制度还可与就业政策配合,帮助低保家庭彻底摆脱贫困。
第七,加强低保资金的监管力度,确保低保资金使用的精准性。不仅要对城乡低保资金管理使用情况进行监督检查,对于管理不力、发生重大违纪违规问题、造成严重社会影响的管理部门负责人,以及玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权失职渎职的工作人员,要严格依法依纪追究责任。 (作者单位:中国财政科学研究院社会发展研究中心)
(责任编辑:张少雷)