张立群：从制度完善入手提高供给质量

　　【编者的话】今年是供给侧结构性改革的深化之年，必须抓住主要矛盾，明确主攻方向，继续取得新进展。中央经济工作会议认为，供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。我们要按照中央部署，深刻认识和破解改革中的一些难点问题，从制度完善入手提高供给质量，在深入推进上下足功夫，坚定不移把供给侧结构性改革向前推进。

　　① 促进经济平稳健康发展的必然选择

　　国际金融危机爆发以来，我国经济发展的国内外条件发生了深刻变化。首先表现为国内外市场需求水平大幅降低，需求对供给的要求发生重大改变。2003年至2007年，我国出口年均增长29.2%，是支持经济高增长的一个重要条件。国际金融危机发生以后，随着世界经济的衰退和国际市场竞争加剧，我国外贸出口增速明显下降。从国内看，长期积累的城镇化矛盾对投资需求形成明显制约，突出表现之一是基础设施、公共服务、优质产业等资源在各城市之间配置不均衡，导致人口过度向大城市集中，出现了大城市人满为患、中小城市人气不足的分化情况。大城市空间不足、土地紧张，中小城市“卖房难”，使房地产进入了长周期调整，房地产投资增速大幅度下降。受其影响，我国固定资产投资增速也大幅降低。长期以来，我国经济一直是投资、出口需求拉动为主的模式，当这两大需求增速大幅度下降之后，尽管消费需求增长大体平稳，但市场总需求水平仍然明显下降，企业普遍面对订单不足的问题。随着需求水平下降，市场供求总量关系从普遍短缺转为普遍过剩。

　　在供求总量关系变化的背景下，随着居民收入水平的提高和消费品供给的日益丰富，越来越多的家庭对消费品价格的关注度下降，对品质、安全、品牌等方面的要求日益提高，消费从排浪式开始转向个性化、多元化的模式。投资品市场上，随着供给的充裕，采购者的选择性提高，对产品质量、品质的要求也日益提高。

　　综合看，需求水平、结构、对供给的要求都已发生深刻变化。这必然要求供给的水平、结构、质量要相应变化。我国经济发展的突出问题，已经从强调数量快速扩张，转为强调质量和品牌信誉提高，从强调“有没有”转为强调“好不好”。产品的性价比开始成为决定企业产品能否获得订单的关键因素。应该看到，在国际金融危机等因素影响下，需求的诸方面变化都比较快，但供给的变化则需要更多时间。因为这涉及过剩产能调整，落后产能退出，债务关系调整，企业的增长模式从粗放、低水平数量扩张向集约、质量效益型转变等一系列复杂任务。因此会在一定时期内出现供给不能适应需求、供求之间出现重大结构性失衡的问题。这一问题会使经济运行和经济发展的稳定性、可持续性明显降低，从微观层面的困难企业增加，到宏观层面的金融风险加大，多个方面会出现严峻挑战。因此，从根本上解决当前面对的诸多经济困难，必须要着力推进供给侧结构性改革，加快解决供给不能适应需求的问题，解决供求间重大结构性失衡的矛盾。

　　② 深化相关领域的改革成为关键

　　从需求特点的变化看，供给要发生两个方面的变化与之相适应。第一是供给总量水平的调整，亦即解决产能过剩问题；第二是供给体系质量的提高，亦即解决“好不好”的问题。从引起需求水平下降的原因看，还包括拓展发展空间的任务等。而所有这些问题的解决、任务的落实，都需要相关体制机制的支持。

　　供给总量的调整有两个层面，第一个层面是产量的调整，即企业降低开工率、降低产能利用率；第二个层面是产能的调整，即企业生产线的关、停、并、转。一般的经济周期性波动，主要涉及产量调整。从体制机制方面看，一般在企业财务独立核算、盈亏自负时，就会考虑资金的周转性，就不会边积压边生产。经过多年改革，我国企业这方面的体制机制已经普遍建立，由订单水平决定开工率高低的模式普遍形成。因此，受经济周期性波动影响，需求水平下降、订单水平下降时，从产品产量层面看，供给具备自我调节、动态适应需求变化的能力。而在一些中长期因素影响下，例如国际金融危机、城镇化长期累积矛盾等对外需、内需的制约，市场需求特点变化具有持续的、中长期特点，此时供给仅仅从产量层面调整就已经不够。因为当产能利用率长期处于过低水平时，企业的生产经营将长期处于亏损状态。此时不仅要调低产量，还需要削减产能，一些经营不善、生产水平低下的企业需要破产退出。这就需要市场退出相关体制机制的支持，特别是严格的产权保护制度的支持。例如一些“僵尸”企业，恰恰是因为其形成的资产损失没有及时有力地问责、追责，才使其长时间僵而不死。当前我国在这些方面的体制机制还不够完善，因此调整过剩产能，往往容易依靠政府职能。实践证明，这与市场调节供求、优化资源配置的机制是不相适应的。分析表明，当前根据市场需求变化对供给总量水平的调整，不是短期的、周期性的产量调整，而是中长期的、发展阶段性特点变化后产能层面的调整，因此急需相关体制机制的支持。

　　从供给体系质量提高方面看，也需要相关体制机制的支持。改革开放以来，随着消费需求、投资需求的快速扩张，我国经济长期处于短缺状态。社会生产力发展最需要解决的是活力和动力问题。因此改革的重点是推进放权让利，进而增强经济活力和动力。在放权让利的改革中，支持企业生产得多、生产得快的相关体制机制较快建立，但约束企业生产得好、制造得优良的机制建立则相对滞后。当市场需求对供给质量的要求不断提高时，经济体制内“责权利”等方面不够配套的问题就凸显出来。如何加强责任监督、责任追究，开始成为体制机制改革方面的重点。当前假冒伪劣、投机取巧、逃废债等逃避责任的行为，已为社会各方面广泛关注，批评声音日益强烈。这一体制机制的完善迫在眉睫。因为缺少制度保障，就难以通过规范生产者、管理者的行为，推动经济发展从“有没有”转向“好不好”。

　　从解决城镇化矛盾、拓展经济发展空间看，也需要从体制机制方面形成支持大中小城市联合发展的能力，促进基础设施、公共服务同城化发展的能力。这些都需要通过改革加强政府在长期规划、基础设施、公共服务、市场监管等方面的能力，划分好中央与地方政府间的相关职责。

　　总之，随着市场需求特点的深刻变化，决定供给形成的相关条件，亦即影响社会生产力发展的生产关系，必须进行调整。因此，深化相关领域的改革，必然成为推进供给侧结构性改革的关键。

　　③ 靠市场化、法治化手段落实五大任务

　　今年继续深化供给侧结构性改革，要坚持以改革为引领来调整和优化供给侧的结构，推动供给体系质量的全面提高。要依靠市场化、法治化手段加快落实供给侧结构性改革的五大任务。

　　落实去产能任务，关键是要抓住“僵尸企业”这个牛鼻子。解决企业僵而不死的现象，关键是加强制度建设，加强对资产损失的问责和追责。因此应该从控制产能总量的目标，更多地转向建立严格的制度，严格追究资产损失责任，特别是国有资产损失责任方面。从制度建设上明确企业主体责任，严格对责任的追究。同时还要完善破产退出的相关制度，包括法律执行、人员安置、债务处置等多个方面。落实去库存任务，最重要的是稳定提高中小城市的人气度，拓展房地产市场的发展空间。为此要积极推进以城市群作为主体形态的新型城镇化，发挥好中心城市的辐射带动作用，加快推进基础设施、公共服务同城化，加快补齐中小城市在这些方面的短板，提高其产城融合的水平。落实去杠杆任务，要抓住金融改革和金融监管这一重点。从制度建设方面来规范金融资产重组等债务处置活动，加强对金融风险的监控。落实降成本任务，最重要的是通过财税、金融、劳动力、资本市场、政府服务等多个方面的改革，着力改善企业的发展环境，降低企业的制度性成本。要进一步把财政资金的增量用于减税降费；同时，也要将其与其他相关改革紧密结合起来。通过改革加快建设开放、有序、竞争的市场体系，优化资源配置的效率，从制度环境的完善上来降低企业成本。落实补短板任务，关键要抓好政府自身的改革，加快转变政府职能。着力强化政府在基础设施、公共服务、社会基本保障、生态保护等方面的职能，从制度建设上更好地发挥政府的作用。通过改革增强政府相关能力，加快补齐中小城市基础设施和公共服务的短板；补齐城市地下基础设施的短板；进一步增强基本社会保障的能力，增强精准扶贫、脱贫，妥善安置企业下岗人员等方面的能力。

　　我们要牢牢抓住深化改革这条主线，坚持依靠市场化、法治化手段，从体制机制的完善上入手，从制度建设上入手，不断强化市场和政府的相关能力，适应我国新时期社会生产力发展的内在要求，调整和完善生产关系和相应的上层建筑，从制度的完善上促进总供给水平的动态调整，促进供给体系质量的持续提高，破除制约发展的瓶颈，拓宽经济发展空间，加快筑牢经济中高速平稳健康发展的基础。（原文来源：经济日报 作者：张立群 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）