当前我国地方政府债务管理改革仍是一盘没有下完的大棋,但已经越下越好,胜算可期。
早在两年多前,上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣就将2014年的财政改革定义为债务管理的革命,他撰文称,地方政府债务改革方案非常理想。
如今,当记者请他对2016年地方政府债务管理所采取的种种举措和成效做一个评价时,他竖起了大拇指:“2016年地方债发行规模达60458.40亿元,同比增长98.69%。规模如此之大的地方政府债券能够成功发行和置换,说明财政部的债务管理是非常成功的。债务限额管理、债务风险处置及债务预算管理的系列政策,进一步夯实了地方政府规范债务、合理举债的制度基础。”
在郑春荣看来,2016年地方政府债务管理亮点不少———
一是规范地方债的发行管理。2016年1月,财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》以及《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》,明确对地方政府债务余额和年债务置换量实行限额管理,提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务,同时进一步提高了对地方政府债务的信息披露要求。
二是正式将地方债纳入国库现金管理质押品。7月14日,财政部发布《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》,将地方政府债券纳入中央国库现金管理和地方国库现金管理质押品范围,地方政府债券不受发行主体限制,可以跨地域质押。
三是规范地方债务预算。12月2日,财政部公布了《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》,从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面,提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。
四是发布风险处置预案。11月14日,国务院公布《地方政府性债务风险应急处置预案》,明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。
五是进行了一些债券发行的创新。12月8日,上海市政府通过财政部政府债券发行系统,成功面向自贸区及境外机构投资者发行30亿元地方政府债券,实现在自贸区债券发行业务的正式开展。
六是加强监管。11月24日,《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》出台,明确专员办根据财政部有关规定和要求对所在地政府债务实施日常监督。
在谈到成绩的同时,郑春荣也表示了担忧:地方隐性债务风险依然是我国面临最大的中长期风险———
一是灰色融资仍然屡禁不绝。目前地方政府的显性负债已基本被地方政府债券替代,但隐性负债仍然难以完全杜绝。地方政府无法通过企业债券和银行贷款等管理较为规范的金融渠道违规融资,就倾向于转向那些不透明、监管较为薄弱的渠道进行灰色融资。财政部专项查处的违规举债类型就有:委托代建购买服务协议、信托理财产品、信托贷款、融资租赁、私募债等。
二是金融监管有待加强。在郑春荣看来,财政部及各级政府要严控地方政府违规举债,还有待于金融监管,尤其是金融产品的异地联合监管的进一步加强。目前,证监、银监、保监等各管一块,对于企业的违规举债尚无信息共享机制,存在发生监管空白的可能性。同时在投资者与发行人之间、监管方与发行人之间存在较大的信息不对称,需要引起高度警惕。
三是落后地区的债务管理仍然较为薄弱。部分中西部落后地区的地方政府有资金饥渴症,并且债务管理较为薄弱。要更多地关注这些地区,推进其债务管理的规范化。
四是地方融资平台转型缓慢。新预算法规定,从2015年开始,全国1.2万家地方融资平台要转型,但目前转型较慢。2016年9月份财政部又一次大规模债务清查以及同期爆发的贵州财政担保事件,说明地方融资平台的债务管理令人担心。一些地方融资平台没有市场竞争能力,却拼命想留在政府体系内。郑春荣说,庞大的人员分流和资产重组等存在一定的不确定性。
展望2017年,郑春荣认为,地方政府债券的置换任务仍然繁重。6.27万亿存量债务等待置换,将对债券市场供需结构造成冲击。为此,他建议综合施策,保持债券市场运行平稳———
一要进一步完善地方政府债券市场信用评级和信息披露机制。目前我国地方政府债券信息评级的市场竞争还不是很规范,存在恶性竞争和评级敷衍的现象,亟待建立一套科学有效的信用评级体系和信息披露机制。同时,应加强对地方政府及评级机构行为的监督制约,确保评级过程及结果的客观、公正。
二要加强债券限额管理的主动性。前几年主要受各地上报数据影响,债券发行额度的分配具有一定的被动性。随着存量债务的消化,必须对债务额度科学分配:高债务省份将被严管,追加债务额度较少;低债务省份将得到较大规模的债务发行额度。
三要将债务融资与国库资金进行联动管理。郑春荣说,随着地方政府债券自发自还改革的深入,将来地方政府可以灵活选择发债的时间、债券的品种等,这就要求将发债、偿债与国库资金的预测等进行综合考虑,降低政府融资成本。
四要进一步探索更加全面系统的债务统计与管理制度。他认为,系统、完整、及时的债务统计,有利于及时识别债务风险。即使在美国,对政府债务的统计也产生过许多严重的后果。例如美国底特律市2013年爆发的政府债务危机,就是忽视了公务员养老金和医疗给付带来的债务压力。希腊主权债务危机的导火索之一就是政府债务被人为地统计错了。
郑春荣认为,当前我国地方政府债务管理改革仍是一盘没有下完的大棋,但已经越下越好,胜算可期。
(责任编辑:王媛媛)