自贸试验区引领市场准入制度改革

　　实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求，是构建开放型经济新体制的必要措施。这一制度的深化改革意义在于坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　外商投资准入负面清单的扩大开放和深化改革效应

　　外商投资准入负面清单是中国扩大开放的重要制度创新。外商投资准入前国民待遇+负面清单制度是现行国际双边、多边经贸谈判规则。早在20世纪40年代，西方国家在签订《友好通商航海条约》时就开始确立“准入前国民待遇”规则。1992年签订的北美自贸协定（NAFTA）是最早采用负面清单形式的国际经贸协定。以后在WTO多哈回合谈判进程中，在美国的牵动下，负面清单制度逐渐被广泛采用。2013年7月15日举行的第五轮中美战略经济对话中，中国同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美国进行双边投资协定（BIT）实质性谈判。

　　2013年之前，中国没有实践过负面清单制度。2013年9月29日，上海市政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013年版），在全国率先对外商投资准入实施负面清单管理模式。2013年版负面清单采用了“保留行业+特别管理措施”结构，保留行业9个，特别管理措施共190项，其中禁止类38项，限制类74项，其他诸如股权规定、合资规定等78项。2014年7月1日，上海市政府发布2014年版负面清单。该版负面清单共139项特别管理措施，比2013年版减少51项；其中禁止类26项，比2013年版减少12项。2015年4月8日，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。特别管理措施包括具体行业措施和适用于所有行业的水平措施，共122项，比2014年版减少17项；其中禁止类35项，比2014年版增加9项。2017年6月5日，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2017年版）。2017年版负面清单共有特别管理措施95项，比2015年版减少了27项；其中禁止类32项，比2015年减少3项。2018年6月30日，国家发改委、商务部发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）。2018年版负面清单共45项特别管理措施，比2017年版减少50项；其中禁止类24项，比2017年减少8项。

　　从2013年版到2018年版，自贸试验区外商投资准入负面清单持续“瘦身”，特别管理措施缩减76.3%，其中禁止类缩减36.8%；特别管理措施所涉及的行业大类（领域）从57个减少到32个，缩减43.9%。随着中国自贸试验区1+3+7+海南全岛自贸试验区的布局展开，自贸试验区单方面自主对外开放的外商投资准入开放度逐渐提高，为完善改革开放空间布局，建设新时代改革开放的新高地进行了有效探索和试验。

　　外商投资准入负面清单制度是构建开放型经济新体制的创新试验。扩大投资领域开放，深化与扩大开放相适应的投资管理制度创新，是自贸试验区主体任务之一，也是扩大开放、深化改革的主要路径之一。从治理体系层面考察，自贸试验区外商投资准入负面清单制度确立了公开透明、法治规范、有限管理的治理理念，其实质功能是在开放经济环境下形成稳定、透明、可预期的制度安排，提高管理质量和效率，降低经济运行成本，实现投资便利化。自贸试验区负面清单制度除了负面清单文本，与之配套的是外商投资项目核准（备案）制度，外商投资企业合同条款审批改为备案管理。同时实施政务公开，管理规则和流程等信息公开透明，按照国际化、法治化要求建立了开放、透明、高效、便捷的外商投资准入管理制度。

　　向全国复制推广的负面清单管理制度

　　全国统一的市场准入负面清单与自贸试验区外商投资准入负面清单的关系。2015年10月2日，国务院发布《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，对市场准入负面清单做出界定。市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。意见规定，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单制度。2016年3月2日，根据国务院意见的部署，国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行。2017年，试点范围扩大到15个省市。在认真总结试点经验基础上，2018年12月25日，国家发改委、商务部发布《市场准入负面清单（2018年版）》，标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。

　　《市场准入负面清单（2018年版）》共151个事项，581条具体管理措施。其中禁止准入类事项4项，分别是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定，《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目，以及“禁止违规开展金融相关经营活动”“禁止违规开展互联网相关经营活动”。许可准入类147项。对于许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规做出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。国务院意见厘清了负面清单的主要类型和适用对象。负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。也就是说，全国将实施统一的市场准入负面清单和适用于境外投资者在华投资的外商投资负面清单（制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑，有关工作另行规定）。事实上，在这两类负面清单之外，还有适用于自由贸易试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。自贸试验区是我国改革开放试验田，要建设成为新时代改革开放新高地，所以自贸试验区负面清单的开放度比全国统一的市场准入负面清单和外商投资负面清单要高，但这一负面清单并不适用于全国市场，只适用于自贸试验区。正是自贸试验区负面清单制度的有效试验，使得这项制度趋于成熟，并有条件在全国复制推广，彰显了自贸试验区的制度创新绩效和改革开放试验田效应。

　　市场准入负面清单制度对深化改革有着重要意义。实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求，是构建开放型经济新体制的必要措施。这一制度的深化改革意义在于坚持社会主义市场经济改革方向，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，放宽和规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　在市场监管层面，市场准入负面清单制度与深化“证照分离”改革相联系。实行全国统一的市场准入负面清单制度，负面清单以外的市场准入就是一种商事登记程序，由商事注册登记机构负责规范管理；负面清单以内的限制准入则是一种行政审批核准（备案）程序，由相关审批机构规范管理。深化“证照分离”改革，一方面要与构建统一的市场准入负面清单制度相衔接；另一方面要与优化事中事后监管相联系，在放松市场准入的环境下加强事中事后监管，不断提高行政管理和市场监管的效率和效能。

　　建立开放投资准入和保护国家

　　安全相平衡的国际投资管理制度

　　第一，适度降低负面清单禁止准入壁垒，营造更加开放的国际投资环境。在全国统一的市场准入负面清单制度框架中，如果对外商投资负面清单适度降低禁止准入壁垒，营造更加开放透明的国际投资环境，可以有效优化国际社会对中国投资自由化的评价。

　　第二，有效提升国家安全审查壁垒守住国家安全（包括经济安全）的底线。国家安全审查制度已成为开放环境下世界各主要国家的通行制度，也是国际社会的共识。中国应提升国家安全审查制度的法律地位，设置有序、高效的运行机制，使该项制度更好成为降低直接限制准入壁垒后维护国家安全的兜底安全底线。而且，国家安全审查制度要对外商投资行为实施分类监管，即重并购监管，轻绿地投资监管。绿地投资只要不在负面清单禁止准入、限制准入之内、不违反中国法律即可通过备案自由准入。

　　第三，建立动态的国家安全审查修正机制，使国家安全审查制度成为应对国际经贸摩擦的有效手段。美国的国家安全审查制度是一个动态完善制度，随着全球形势和国际经贸关系的变化，及时做出调整和修正。动态的、有针对性修正的国家安全审查机制可以成为应对国际经贸摩擦的有效手段，而且不会被认为是提高外资准入壁垒。

　　（作者系上海财经大学自由贸易区研究院院长）