WTO规则下美国农业保险的启示

　　农业保险是减轻农业灾害损失、稳定粮食等重要农产品有效供应的重要政策工具。我国农业保险起步晚但发展迅速，2015年保费总额达到58亿美元，仅次于美国为世界第二，约是2007年的20倍。农业保险的快速发展除了有巨大的潜在需求外，也得益于各级政府的财政补贴。“十三五”期间，我国农业保险仍将较快发展，势必导致补贴的大幅增加。未来我国农业保险应该怎么发展，采取什么方式补贴，美国做法值得借鉴。

　　一、准确把握WTO关于农业保险补贴的“归箱”规则

　　《农业协定》根据贸易扭曲作用大小，将农业国内支持措施分为绿箱、黄箱、蓝箱和发展箱四种类型，其中“黄箱”措施必须削减，其他措施可以免除。由于短期内把“黄箱”支持削减到很低水平不现实，世贸组织允许成员国对农产品进行少量支持，即微量许可。发达国家的微量许可为5%，发展中国家为10%，我国为8.5%。

　　农业保险补贴作为一种支持措施，《农业协定》在附件中进行了明确规定。符合“绿箱”的农业保险必须满足以下两个条件之一。第一，收入保险和收入安全网措施：收入损失超过前三年平均收入的30%以上；且保险赔付额不超过当前收入损失的70%；且不能与生产品种、价格、或其他生产要素挂钩，应为农民普遍可获得。或者第二，自然灾害保险：政府确认的自然灾害中，产量损失超过前三年平均损失的30%；且赔付不能超过损失总额，不能与生产品种、产量等要素挂钩；且同期享受收入保险和收入安全网项目的生产者，收入保险赔付款与自然灾害赔付款总额不超过生产者的损失总额。严格地讲，凡是不符合以上规定的农业保险均属于“黄箱”保险，补贴要受到限制。

　　二、深刻认识美国农业保险运行模式与通报方法

　　农业保险是美国最重要的支持项目，2012年，农业保险补贴就占其“黄箱”补贴总额的2/3以上，未来还将继续增加。美国农业保险具有如下特点：

　　(一)收入保险是美国最主要的农业保险产品美国是世界上农业保险体系最发达、农业保险产品最丰富的国家之一，其农业保险产品的类型主要包括产量保险、价格保险、收入保险、利润保险和其他五大类，每个大类中按照不同的计算单位又可以分为9小类。在各保险项目中，巨灾保险属于强制性保险，农户每年必须缴纳300美元巨灾保险管理费给政府，不缴纳则没有资格购买其他类型的保险产品。除巨灾保险外，农民可以自主选择保险的保障水平，但政府提供的保费补贴与保障水平成反比。在上述保险产品中，收入保险最受农民欢迎。自1996年美国开办作物收入保险以来，其保费金额从1996年的0.14亿美元快速增长到2014年的83.56亿美元，占总保费的比重从1996年的8%快速增长到2014年的83%，农民参保率也在80%以上。

　　(二)公私合营是美国农业保险的经营模式

　　美国农业保险经历了纯粹私营和纯粹国营的失败以后，于上世纪90年代形成了现行的公私结合的经营模式。国营联邦农业保险公司(FCIC)由农业部风险管理局(RMA)领导，主要为农民提供保费补贴，为私营农业保险公司提供经营管理费用补贴和再保险支持；17家指定的私营农业保险公司按照国营联邦作物保险公司的统一要求，具体开展农业保险业务。国营联邦和私人农业保险公司通过签订标准再保险协议，明确界定各自的权利与义务，并建立“风险共担、利益共享”的联结机制。政府与私营保险公司之间通过分担损失，促使保险公司在承保和理赔时更加谨慎；通过分享收益，激励保险公司参与农作物保险计划。

　　(三)财政补贴是美国农业保险的支持方式

　　美国对农业保险提供补贴的方式主要有三种。一是给农民保费补贴。美国根据农民的投保规模及其选择的保障水平给予不同比例的保费补贴，平均保费补贴率约为65%，保费补贴资金由各级政府按比例承担。二是给保险公司提供经营管理费用补贴。将总保费收入的15%给保险公司，用作公司经营政策性农业保险的经常性费用开支。三是给保险公司提供再保险支持和给予经营性亏损补偿。国营联邦农业保险公司按照《美国农业保险标准再保险协议》，对私营保险公司经营的政策性农险业务提供成本相对低廉的多个再保险保障选项，共同承担风险。同时，当私营保险公司损失赔付金额超过其收入时，政府承担超额赔付金额，以补贴形式弥补公司的经营性亏损。此外，政府还给予私营保险公司一些其他的补贴。美国农业保险补贴的财政总支出快速增长，从2006-2010年均50.8亿美元增加到2011-2015年均92.86亿美元。

　　(四)充分利用规则是美国农业保险的通报方式

　　为了审议成员国农业补贴对WTO纪律的遵守情况，世贸组织要求成员国每年向WTO秘书处提交其国内支持的通报表。由于现行规则只是大致界定了“绿箱”保险补贴的条件，并没有具体说明“黄箱”保险补贴在“特定产品补贴”和“非特定产品补贴”之间如何区分。美国充分利用规则，对农业保险补贴以“基于非特定产品支持”进行通报，规避“黄箱”补贴上限约束。近年来，美国进一步规范对“黄箱”保险补贴的通报方式，2012年后把农业保险中所有分品种计算的保费补贴按照“基于特定产品支持”的“黄箱”进行全额通报，把不分品种计算的农场总收入保险的保费补贴按“基于非特定产品支持”的“黄箱”进行全额通报。

　　三、相关启示与建议

　　美国在保险产品设计、补贴方式和通报策略方面的做法，对我国农业保险改革发展有重要借鉴意义。

　　第一，收入保险是我国农产品支持政策改革的重要方向。美国的农产品支持政策已逐步从价格支持、差价补贴为主转向以农业保险为主，特别是收入保险。因为“丰收-低价”和“欠收-高价”这种反向变动关系，使得单一灾害保险或价格保险都不能有效保障农民收入的稳定。作物收入保险不扭曲市场形成农产品价格的机制，从而避免市场扭曲；作物收入保险和特定产品的产量、价格都挂钩，支持更精准；保险补贴在向WTO通报时操作空间大。根据美国经验，只需要对保费补贴按照“基于特定产品支持”进行通报，对保险公司的经营管理费和超额赔付部分补贴可按照“非特定产品支持”或“绿箱”通报，再保险不通报。我国可以将农业保险创新作为农产品支持政策改革的重要方向，系统总结已有产量保险、指数保险、目标价格保险等试点经验，积极探索作物收入保险试点。

　　第二，依据WTO规则科学合理设计保险补贴方式。目前，农业保险已成为世界各国支持农业的重要政策工具。2014年，全球共有100多个国家开展了农业保险，保费总额达到310多亿美元，约是1995年的6倍多。与此同时，农业保险补贴也迅速增加，已引起世贸组织的高度关注，纪律要求也会日益严格。我国应高度关注WTO规则及其变化趋势，借鉴美国农业保险运作模式和通报方式，科学合理设计农业保险产品和补贴方式。

　　第三，要灵活运用WTO规则，积极推动规则重塑。我国应在农业保险改革发展中更加注重研究WTO规则和国际通行做法。在WTO新一轮谈判中，要以更加积极的姿态推动重塑更加公平的国际农业规则，拒绝不公平的待遇。

　　(作者单位：江苏省农业科学院农业经济与发展研究所、华中农业大学经济管理学院)