迟福林：以监管转型为重点推进简政放权

　　编者的话：党的十八届三中全会指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着，各级政府不仅要“该放的权力放下去”，还要“该管的事情管起来”；既解决好“越位”问题，还要解决好“缺位”问题。如何做到这一点，这需要我们以监管转型为重点纵深推进简政放权改革。

　　以简政放权为重点的政府改革在释放改革红利、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。但从近年来食品药品监管等问题可以看出，监管转型仍比较滞后，与扩大内需、拉动消费的现实需求和广大社会成员的期盼有着较大差距。监管转型较为滞后的深层次矛盾在于监管体制改革滞后。加快推动监管体制转型，成为“十三五”时期纵深推进简政放权改革不可回避的重大课题。

　　实现行政审批与市场监管严格分开

　　近年来，我们在加强市场监管方面采取了不少措施，但是，行政审批与市场监管合二为一的体制尚未根本改变。无论消费领域、生产领域还是金融领域，都存在着多头监管与监管缺失并存的现象。前置性审批过多不仅抑制市场活力，也难以保证事后监管的有效性。要真正建立公平公正的市场秩序，需要把行政审批与市场监管严格分开。其中，有几点需要注意：

　　其一，行政审批与市场监管属于不同性质的管理职能。一是行政审批与市场监管的侧重点不同。行政审批是行政机关事前把关的手段，主要是为了限制不利于公共利益的行为，主要包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。市场监管是对市场经营活动进行约束限制的行为，包括规范、监督和查处职能。二者在范围、程度上有着本质区别。现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是两个不同性质的事物，事前审批是政府行政权力，需要依法界定权力清单；有效的市场监管主要是事中事后监管。对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于事中、事后的监管则需大力强化。二是以行政审批为基础的市场监管需要改变。在传统体制下，市场监管以前置性的行政审批为主，通过行政审批为企业层层把关，这样容易抑制市场活力，而事中事后监管的体制安排则相对薄弱。在现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是不同性质的权力，都需要于法有据。随着“十三五”负面清单管理的全面实施，无论是消费市场领域，还是反垄断领域，在大幅度削减行政审批事项的同时，都面临着重构现有市场监管体系的问题。

　　其二，行政审批与市场监管职能分开。一方面，行政审批与市场监管职能的严格分离势在必行。多年来，行政审批与市场监管不分的体制不仅导致重审批、弱监管的问题，还容易带来寻租腐败问题。“十三五”时期，建立公平竞争的市场秩序对行政审批与市场监管职能的严格分离提出多方面的改革诉求：只有二者严格分离才能真正落实行政审批与市场监管各自的主体责任；只有二者的严格分离才能在市场监管机构改革上破题；只有二者严格分离才能克服封闭式的监管模式，走向公开透明的市场监管。另一方面，要积极推进行政审批与市场监管职能严格分离。目前，负面清单管理模式已经开始在多个领域探索。未来2至3年，随着金融、能源、基础设施、公共服务等领域负面清单管理模式的推行，都需要实现行政审批与市场监管职能的严格分离，并强化市场监管职能。

　　其三，行政审批与市场监管机构分开。一是实现审批机构与监管机构相分离。尽管这些年我国出台了不少市场监管的法律法规，但执行效果尚待提高，一个重要原因就是审批权与监管权长期不分。为此，一些需要保留审批事项的部门，可考虑成为科学规范、高效的审批部门，行政审批与市场监管在机构上要严格分开。二是可考虑组建综合性、权威性的市场监管机构。由于监管职能和监管权力结构配置的不合理，同一事项的监管往往分散在多个部门。虽然目前部分机构已进行调整，但在消费市场监管、垄断行业监管等方面尚未到位，与现代市场经济条件下有效的监管体制还有较大的差距。为此，建议尽快从国家层面整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。三是实现市场监管机构的独立性、专业性。

　　切实推进重点领域监管转型

　　“十三五”时期，要把握全局、突出重点，以释放内需潜力为重点破题监管转型，争取在消费市场监管转型、垄断行业监管转型、食品药品监管体制改革上取得重要突破。

　　第一，以消费市场监管转型释放内需潜力。在这一过程中，既要以建立溯源体系为重点加快消费市场监管转型，建议由质监部门牵头，建立国家层面权威的第三方消费品溯源平台，形成统一标准，实现全程溯源，保证溯源数据信息的真实性和完整性，并在此基础上建立问题商品的追溯与召回制度；还要严厉打击消费市场假冒伪劣行为，加大对假冒伪劣行为的处罚力度，加强知识产权行政执法和司法保护，积极营造良好的保护知识产权的法治环境和市场环境；更要加快形成消费市场大监管的体制框架。“十三五”时期有必要加快中央与省级层面的市场监管体制改革，尽快形成从中央到地方统一的消费市场大监管体制，实现垂直管理。

　　第二，加快推进金融监管转型。包括可考虑建立以保护投资者权益为导向的资本市场监管体制以及实现金融分业监管向混业监管转型，等等，切实推动金融监管转型。

　　第三，以破除服务业领域行政垄断为重点的监管转型。一是建立行政垄断审查机制。审查要常态化、制度化。二是完善服务业市场监管标准体系。从国际经验看，服务业领域监管过度会阻碍创新，监管不到位会导致企业“劣币驱逐良币”，关键问题是监管要有科学的标准。建议从发展势头快、创新速度快、容易出问题的服务业领域入手建立监管标准：在生活性服务业领域，重点加快健康、教育、文化、电信等监管标准建设；在生产性服务业领域，重点加快互联网金融、电子商务、研发、设计等监管标准建设。三是实现服务业领域市场准入的负面清单管理。特别是尽快推出各级政府的责任清单，重点突出市场监管和公共服务领域的责任清单，以此形成倒逼市场监管和公共服务体制改革的新局面。

　　第四，完善统一权威的食品药品监管体制。建议以理顺中央地方职责分工为重点形成食品药品机构改革行动方案，形成中央、省、市、县政府监管事权责任清单，从中央到地方实现机构设置统一、监管标准统一、监管执法统一。此外，还要强化基层监管队伍建设。

　　打造政府社会协同监管体系

　　维护市场秩序是全社会的共同责任，需要形成全社会参与的合力。在强调政府市场监管主导作用的同时，要引导各类市场主体自治，促进市场主体自我约束、诚信经营，充分发挥行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，逐步形成统一开放、竞争有序的市场生态环境，初步建立起与市场经济发展相适应的市场监管体系。

　　第一，引导市场主体自治。引导各类市场主体强化信用意识，维护公平竞争的市场环境。比如，建立企业信用档案，鼓励市场主体在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务、信息公示等方面切实履行法定义务；建立企业信用记录备案查询制度，通过建立政府与市场相结合、线上与线下相结合的信用约束机制，鼓励支持市场主体通过互联网为消费者提供公平、公正的信用评价服务，客观公正记录、公开交易评价和消费评价信息；完善企业信用管理，将有违规行为的企业列入诚信经营“黑名单”并向社会公开，提高企业违规失信成本。

　　第二，发挥行业组织的自律作用。一方面，要清理“红顶中介”，推动行业组织“去行政化”，尽快推动现有行业协会的“政会分开”“去行政化”；另一方面，要推行“一行多会”，支持各个行业的民营企业自愿组建行业组织。可考虑支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类商会、行业协会，使其在行业自律、社会监督上发挥重要作用。同时，推行“一业多会”，加快形成有效的竞争机制，使得更多的社会组织有能力承接政府下放的管理事项。此外，还要发挥行业组织在监管标准制定、监督企业自律中的重大作用。鼓励行业协会、商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规；支持有关组织依法提起公益诉讼，进行专业调解；加强行业协会、商会自身建设，增强参与市场监管的能力。建立健全市场专业化服务机构监管制度。对行业组织的专业性、独立性、治理框架作出规范，通过建立完善的法人治理结构，形成自己的社会责任担当。

　　第三，鼓励社会参与监管。在这一过程中，可建立健全企业信用信息公示制度、健全舆论监督机制，从而形成全社会参与市场监管的良好氛围；可充分发挥公众的监督作用，利用微信等新媒体对市场主体进行监督，建立健全公众参与监督的激励机制，为群众投诉举报违法行为提供更加便利、通畅、有效的渠道，真正发挥全社会的力量参与监管，打造政府与社会协同监管的体系。（本文来源：经济日报 作者：中国（海南）改革发展研究院院长 迟福林）