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统计专家:自然资源资产负债表核算范围需进一步扩大

  • 发布时间:2015-11-24 15:47:00  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  推进自然资源资产负债表编制的良好开局

  自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“探索编制自然资源资产负债表”以来,不少研究机构以及地方政府部门跟进开展研究和实验。此次由国家统计局主导的、全国性“自然资源资产负债表编制试点”启动,标志着此项工作已经开始正式纳入政府统计工作日程。这是一个实质性推进的步骤,为最终编制完整的自然资源资产负债表提供了一个良好开局。以下我主要从核算扩展视角对此次试点的意义和内容做简要解读。

  ?一、目标和重要性

  自然资源是经济社会发展的重要物质基础,同时也是环境功能的主要载体。无论是水、森林、鱼类,还是土地或矿产资源,尽管各有特点,但大体都具有这两方面的功能:一方面可以为经济体系提供各种基本物质原料,同时还承载着多种生态和环境功能,可以直接为经济体系和人类生活提供各种生态服务,或者会对环境质量带来重要影响。以森林为例,可以提供木材和其他林产品,同时还在涵养水源、净化空气、生物多样性保护等等方面具有重要的生态贡献。

  伴随人类经济活动对自然资源利用强度不断加大,保护自然资源、保证其永续利用的必要性越来越突出了。可以说,没有自然资源的永续利用,不可能有经济社会的可持续发展。为达此目标,必须将自然资源管理纳入经济社会发展统一规划之中;而实现有效管理的基本前提就是要仔细算清楚自然资源这笔帐。我们需要弄清楚:1)我们所拥有的自然资源“家底”有多“厚”;2)按照当前的利用强度,这些资源是否能够长期为经济社会发展提供支持;3)如果不能提供长期支持,其间的缺口到底有多大;4)如果存在缺口,经济体需要做出怎样的调整,才能使资源供应与需求在当期以及未来达于平衡。这些信息既是一国宏观经济社会管理决策的重要依据,也可以为企业、个人进行微观决策提供参考。

  如何算清这笔帐?一项基础性工作就是进行自然资源核算。通过核算可以显示:1)一国所拥有的自然资源存量有多少,质量如何,这是盘点“家底”;2)在一段时期(比如一年或者五年)内自然资源存量及其质量发生了多大变化,增加(提高)了还是减少(降低)了;3)导致自然资源存量增减的原因是什么,自然原因还是人为原因,各自的影响力度有多大,哪些可以归结于与经济活动有关。除了以上基本信息之外,自然资源核算还应该进一步显示:4)当前对自然资源的实际利用是否超出了资源本身的可持续利用水平,形成了资源“负债”以及负债有多大。

  此次启动的自然资源资产负债表编制试点,就是实施自然资源核算并与国民经济核算衔接的探索和尝试。仔细审视此次试点核算方案可以看到,其核算对象覆盖了土地、森林、水三种主要资源,其核算内容则包含了上述前三个方面的基本信息。

  二、以资源统计为基础但超越了资源统计

  ?实施自然资源核算需要两个基本前提:一套核算框架和方法,具备相应的基础数据。

  无论是土地、水还是森林,各政府主管部门在多年管理实践中都建立了对应的资源统计:国土资源部的土地资源(尤其是其中的耕地资源)统计和矿产资源统计、水利部的水资源统计、国家林业局的森林和林业统计,此外还有环境保护部针对资源质量和生态功能的相关统计。自然资源核算必须要以这些资源统计作为数据基础。但由此也会提出一个问题需要回答:既然已经具备这些资源统计,为什么还要专门由国家统计局主导编制自然资源资产负债表,而且还要“试点”?以下基于我自己的认识给出回答。

  首先,资源统计具有比较明显的“专业”特点,自然资源核算要消解其中的专业性,按照统一框架整合各类专业统计。不同资源具有自己的特点,与经济体系的联系方式各有不同,由此导致各专业统计的内容和基本框架也具有一定差异。其中,土地资源的位置固定、总量稳定不变,与经济体系的关系主要体现在土地利用方式的变化以及质量变化上;水是流动性、循环性资源,资源总量以及对经济体系的供应主要建立在年度可利用流量基础上;林木是可再生资源,经济体系可以通过造林、采伐两条路径对其存量产生影响;矿产是不可再生资源,因为采掘而减少,同时通过勘探发现新的储量,还可以通过其他技术进步提高现有矿产的采收率、回采率和开采的可行性。面对专业管理,资源统计有其适用性,但要就自然资源总体状况提供综合信息、做出总体评价,必须有一个统一核算框架,将性质各异的各类资源统计整合在一起。此次试点核算在内容上体现了这种整合,如果将其表式设计与各种资源统计相比较,不难看出这一点。

  进一步看,这样一个统一的自然资源核算框架并不是孤立存在的,而是要与已有国民经济核算以及未来环境经济核算相衔接,以便将资源信息与经济信息结合起来,为进行环境经济分析和决策提供数据依据。此次试点所给出的核算表式清楚地体现出这一点:1)与国民经济核算中资产负债及其变化表保持一致,以“期初存量+期内增加-期内减少=期末存量”为基本逻辑;2)与环境经济核算国际标准(SEEA-2012中心框架)给出的环境资产核算相衔接,在存量核算基础上考虑质量变化,将影响资源增减变化的原因区分为“人为因素”和“自然因素”,以前者与经济活动相联系,作为核算和评价的重点。在此方面,可以说自然资源核算大大超越了资源统计原有的功能。

  从应用角度看,当前推进自然资源资产负债表编制的主要目标,是要满足“各级领导干部离任审计”,其中的重点就是区域层面(“块”)自然资源资产负债状况的整体评价和监测。相比之下,资源统计主要是特定资源的专业统计,主要服务于各类资源的纵向管理(“条”);不同资源统计之间可能会受制于主管部门分工,难以在各级区域层面(省、区、县)实现各种资源统计数据的整合。在此背景下,统计局的责任和职能即可显示出来:1)超越各主管部门的管理目标,给出统一的核算内容设计;2)协调不同主管部门,实现各类资源统计数据的共享;3)发现资源统计的 “短板”和缺失,通过补充调查弥补资源统计数据缺口。就是说,通过统计局主导下的自然资源核算,一方面可以保证核算目标的实现,同时还可以促进资源统计的完善。

  将上述各方面综合起来,可以大体这样评价此次自然资源核算试点的实施:1)基本定位明确,内容设计体现了与国民经济核算、环境经济核算的衔接;2)基础数据有保证,基于资源统计辅之以补充调查,可以使核算落到实处;3)在具体核算方法上有所创新,使核算结果能够满足管理目标的需要。

  三、后续还要再拓展

  必须看到,当前试点核算在内容上还比较有限。1)核算范围仅限于土地、林木、水三种主要资源;2)核算层次仅限于实物核算,只能提供各种资源的实物量数据,尚不涉及资源估价以及在此基础上的价值量核算;3)核算内容主要集中在资产,有关自然资源负债的定义和核算尚处于空白。

  在当前试点基础上,我们期待自然资源核算的进一步拓展。

  第一,扩展自然资源核算的覆盖范围。除了土地、林木、水资源之外,全面的自然资源核算至少还应该包括:1)矿产资源——尽管不直接具有生态功能,但从开采、加工到最终使用,都会对环境质量产生重要影响;2)鱼类资源以及其他生物资源——尽管对经济的影响小于上述资源,但其生态功能却不容忽视。

  第二,深化自然资源核算的内容。我认为,完整的自然资源核算可以分为以下三个层次。一是实物量层面的自然资源存量及其变动核算表,二是价值量层面的自然资源存量及其变动核算表,三是将围绕自然资源权属/使用形成的无形资产、围绕过度开采/利用形成的“负债”纳入核算,编制完整的自然资源资产负债表。此次试点大体属于第一个层次,后续还要进一步创造条件,通过创新和实验,将自然资源核算拓展到更高层面,以更丰富的核算结果支持中国未来的可持续发展和生态文明建设。(作者高敏雪 系中国人民大学 国民经济核算研究所所长)

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