近年来，随着我国经济发展和旅客出行需求的不断提升，民航客货运输量、飞机数量都有了很大提高，各地也在投入新建和改扩建机场，以期能够满足运输量持续增长的需要。

　　但是，我国目前空中交通管理体制、空域分配及使用规则无法满足运输量增长以及通用航空发展的要求，严重影响甚至制约了今后的继续发展，最直接的表现就是航班大量延误，正点率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、机场等各方面的巨大损失。

　　□牟军

　　近年来，随着我国经济发展和旅客出行需求的不断增长，民航客货运输量、飞机数量都有了很大增长，各地也在新建和改扩建机场，以期能够满足运输量持续增长的需要。但是目前我国空中交通管理（以下简称“空管”）体制、空域分配及使用规则无法满足运输量增长以及通用航空发展的要求，严重影响甚至制约了今后的持续发展，最直接的表现就是航班大量延误，正点率下降，以及由此造成的旅客、航空公司、机场等各方的巨大损失。

　　从数据上看，根据2013年民航行业发展统计公报，全国运输机场2013年完成起降架次731.54万架次，比2012年增长10.8%。2014年民航航班正点率为68%，比2013年的72%又有所降低。对比美国，2009年运输航空（不包括通用和军用航空）飞行量达2232.3万架次，其中延误超过15分钟的为47.3万架次，正点率接近98%。

　　虽然航班延误并非全是空管原因，但空管能力严重不足确实是主要因素之一。着眼未来，国内外研究机构都预测中国的航空市场仍将有较大幅度的发展。例如，美国波音公司在发布的《2014年中国市场展望》中提出，未来20年，中国将需要6020架新飞机。中国空管如何面对不断增长的发展需求，值得认真研究。就此话题，笔者拟从以下几个方面谈下个人观点。

　　应提高对空管系统的重视程度

　　实际上，空管系统相当于整个航空系统的中枢神经，是保证整个系统安全、高效、环保运行的组织者与管理者。如果中枢神经系统弱，即使某人的骨骼、肌肉再发达，也是个病人。同理，一国空管系统的发展，直接影响到该国航空系统的发展。如果空管不强大，那么飞机越多、机场越多，天空就越拥堵，航空安全就越难以保障，航班正常性就越差。3月10日，全国政协委员、广东省机场管理集团公司原总裁刘子静表示，广州白云机场第三跑道于2月5日正式投入使用。但由于珠三角地区空域资源的局限性，机场虽然增加了一条跑道，但只增加了10多架次航班，没有发挥预期的增容作用。

　　我国目前实行的是空域资源国有制，民航空管管理开放的航路、航线，航路航线外的空域由军方管理，民用飞机必须严格按照规定的航路、航线、高度飞行。如要使用航路、航线外空域，须事先向军方申请，获得批准后才能使用。由于军民双方的需求、利益、管制能力和理念不同，这样的体制就造成了目前我国民航空管发展受到各方面因素的制约，在空域使用、航路航线的划设、高度层的使用等方面都非常被动。而空管发展的滞后，将影响到整个航空系统的健康发展。

　　因此，笔者认为当务之急是国家应提高对空管系统的重视程度，在科学预测我国航空的发展趋势，特别是考虑到通用航空旺盛的发展需求的基础之上，确定科学可行的航空整体发展目标。由于国家空域资源的特殊性质，结合我国国防、空防、安保形势以及我国国情，从投资建设、运行管理等方面考虑，笔者认为实现我国的空管系统企业化，以企业方式运营是不可取的。我国应构建统一的国家空管系统，由国家空管整合军民航的空管资源，统一空域管理，统一空中交通管制，统一流量管理，避免各自为政、条块分割、重复投资、重复建设（军民航各自建设管制设施、流量管理设施、通信导航监视设施等），以达到充分利用可用的空域资源、提高空域的利用率及系统运行效率的目的。根据此目标修改我国现行的航空法律、法规，制定国家空管的长期发展规划及分步实施计划，规划及实施计划应该走在需求的前面。

　　应增加空中管制人员的数量

　　据统计，我国现有在一线从事管制工作的管制员约7800人。由于管制工作压力大，加上有限的空域、不断增长的飞行量，管制工作的强度、难度及压力日益加大。从人员数量上对比航空发达国家，以美国为例，美国联邦航空局（FAA）固定员工超过4.7万人，其中服务于空管系统的员工约有3.5万人，约占总员工数量的3／4。其中，空中交通管制员约为1.6万人，流量协调员约为550人，运行监察员约为2000人，服务于空管系统的员工是构成FAA人员的主体。由此可以看出，空管系统在航空大国、航空强国中的重要地位。

　　与空管体制改变相对应的是应改变现行管制系统的人事和财务制度，将管制人员纳入国家公务员队伍。

　　笔者曾于1991年在FAA参加过雷达管制培训，当时问过教员，为什么美国的管制员能够自觉自愿地努力缩小飞行间隔来增加飞行流量？教员表示，因为管制员是政府雇员，薪金来自政府的税收。只有通过自己的努力增加飞行流量，航空公司才能从中赚钱，从而能够向政府多缴税，管制员收入才有可能提高。只有建立这种正向的激励机制，才能充分调动管制员的工作积极性。

　　与飞行量的增加相对应的是应增加管制人员的数量，并通过培训提高管制人员的素质。与此同时，根据管制飞机的数量、难度、工作压力、地区差别，分等级制定管制人员的薪酬，适当提高他们的待遇，根据“公正文化”的原则，逐步取消对非故意错误的惩罚，以自愿报告错误等措施取而代之，从而增强管制员的责任心，调动他们对提高系统运行效率的积极性。

　　应完善空管设施

　　虽然从上世纪90年代开始，我国已经建设了一批现代化的空管设施，但由于起点太低，只满足了部分需求。我国目前的空管设施与航空发达国家相比，仍存在着较大的差距，特别是在新技术的研究推广方面，差距更大。美国正在研发并积极推广使用下一代空中交通运输系统（NextGen），在未来几十年里，将逐步以新的数字化通信、星基导航、自动相关监视手段及空中交通管理理念替代现有的技术，结合新的机载电子系统的推广使用，使未来的空中交通运输更加安全、高效、节能、环保。

　　我国机队机龄普遍较低，因此大多数飞机都已经装备了最新的通信、导航等行电系统。机载设备方面与发达国家相比基本上没有差距，机队的整体先进水平反而比美国高，但缺少地面系统配合，很多新机载设备难以发挥作用，比如自动相关监视（ADS-B）。因此，国家应增加在空管系统建设上的投资，与民航局空管行业管理办公室、飞行标准司、航空安全办公室配合，积极研发新技术及其在空管系统中的推广应用，例如我国北斗系统在航空系统中的国际认证。使用模拟运行软件，打破现有的各种限制空域使用的桎梏，制定全国的空域规划、航路航线规划和空域分类方案，根据飞行流量的增加预测及通用航空的发展需求，建立健全完整的配套设施设备建设标准、使用手册，以及制定各类空域、航路、航线的使用程序，积极推广应用基于性能的导航（PBN）、平视显示器（HUD）等新技术。

　　应加快空管改革

　　从空管的角度分析航班延误，笔者认为主要有两方面的原因，一是可用空域不足、使用灵活性差，大量航班在有限的航路、航线、高度上飞行，就如同城市道路塞车。特别是当恶劣气象条件大范围遮盖航路、航线，以及军方活动大面积使用空域时，对航班正常性的影响更明显。在这种情况下，可以通过航空公司取消、合并航班以减少飞行量，通过地面等待、开放空域、灵活绕飞、灵活使用高度层等手段，大幅减少航班延误。二是飞机间隔大，我国现行的航空器间隔标准相比航空发达国家来说较大。空管的首要职责就是保证空中航空器之间、航空器与地面障碍物之间的安全间隔。对于管制原因造成的事故和事故征候，处罚都是异常严厉的。面对保障飞行安全的巨大压力，较大的间隔标准使保障安全相对容易。与此同时，即便是间隔标准缩小到与发达国家相近，管制单位也没有通过缩小间隔提高运行效率的意愿。因此，从保障安全的角度来说，间隔越大越好。

　　关于低空空域的开放问题，由于运输航空及部分通用航空（主要是商务机和公务机）都是按照仪表飞行规则沿航路、航线在中高空飞行的，只在起飞上升和下降着陆阶段在低空飞行，因此并不涉及低空开放的问题。在低空飞行的通用航空，一类是各种作业飞行，例如农林、电力、消防、森林防火、警察巡逻、搜救、探测、航摄、体育、旅游、飞行员培训等；另一类是非营利性质的个人娱乐飞行，各类小型无人机也主要是在低空飞行的。目前我国定义的低空是指真高1000米（含）及以下，这一高度对很多类型的通用飞行来说都显得过低了。业内很多同仁和笔者都认为低空空域应提升到真高3000米（含）及以下，或者以后制定空域分类标准时，根据地区、地形、与繁忙机场及所属空域的距离等条件进行定义。另外，我国目前将低空空域划分为管制空域、监视空域和报告空域3类，都是需要管制覆盖的。即便是美国定义的非管制空域，也需要管制覆盖，以备在非管制空域中进行目视飞行的飞机基于各种原因（比如天气转坏）需要转换为仪表飞行而必须接受管制。从保证安全（Safety）和安保（Security）两方面考虑，我国民航目前的通信、监视、管制能力都无法实现对低空空域的覆盖，必须在空管系统建设以及空管人员培训上加大投入力度，逐步提高对低空的覆盖率和管制人员的能力，以满足通用航空发展对低空空域开放的需求。

　　今年是“十二五”规划实施的最后一年，希望在制定“十三五”规划时能够考虑到空管发展的需求，制定切实可行的空管系统的发展规划，并在未来按规划实施，使空管系统成为我国航空发展的支撑和保障。

　　（作者单位：美国联邦航空局北京办公室）