贾康：减税降负 财政配套改革要协同推进

　　做好税收优化和税制改革，解决的是政府财政“以政控财，以财行政”的分配体系和“钱从哪里来？怎么来”的主要机制问题。接下来，还必须解决这些钱“用到哪里去？怎样用好？依靠什么样的体制保证来用好”的问题，这就要落在由合理制度建设所支撑的一套供给侧的制度安排和运行机制上面，也就需要把从减税降负开始的讨论，延伸到配套改革概念和财政的支出、体制方面以及如何进行配套改革这样的通盘协调问题上。

　　对于财政这个“现代国家治理体系和治理能力现代化”所必须依仗的基础和重要支柱，如何改革？十八届三中全会之后，中共中央政治局审批通过的财税配套改革方案，已经明确强调了三大重点领域的任务，除了税制改革之外，还有预算改革和理顺中央地方财政体制关系这两大领域。

　　从预算改革的基本要求来说，首先是要进一步提高预算的透明度和实现预算的全口径。在保障和提高透明度方面，已要求把政府从中央到地方各个部门每个年度的综合预算，都挂在网上(所谓晒政府账本)，其接受公共监督的范围，是把所有的政府财力纳入预算体系，具体体现在一般公共收支预算、国有资本经营预算、基金预算和社会保障预算这四个相对独立、又相互协调的预算体系中。预算在编制和执行过程中，要提高规范化、科学化、精细化程度。预算资金运行中，要把停滞沉淀的部分有效盘活，提高资金的使用绩效，在保证支出进度的同时，按照中央的要求，今后要实行事前、事中、事后全面的绩效考核管理。在预算的管理形式上，已经在推行三年滚动的财政规划和以三年预测为支撑的三年滚动预算编制。预算里面非常重要的中央和省两级自上而下的转移支付，在不断改进和优化之中，基本的方向是增加一般性转移支付的比重，控制专项转移支付的规模和比重，专项转移支付能够归并的，尽量归并，而且不再允许专项转移支付项目要求地方提供配套资金。在债务管理方面，预算法修订之后，中国地方债务已经有了依法实行阳光化管理的全套法律规范，要进一步总结地方债务管理经验，防止发生新的变相的隐性债务。国有资产管理体系，需要按照中央所要求的从管资产向管资本为方向实行转型，国有资本经营预算中要适当地不断提高国有资产收益的集中程度。按照中央的要求，2020年应达到国有企业资产收益在国有资本预算覆盖面之下集中到30%左右的目标。

　　此外，财政体制深化改革中关于理顺中央地方间的财政体制关系，近年已经在理清事权这个重要方面取得了积极进展。中央地方各级政府，需要在最高权力机构——人民代表大会之下，得到关于自己职能(也就是事权)的清晰合理的授权。中央和地方省、市县三级政府，应该有关于事权的清晰的一览表，并对应到各级预算支出责任的明细单上，为实际工作一线提供各级政府分工合作清晰的可操作依据。特别关键的，是中央和地方共同承担的一些基本公共服务的事权，近年已经有了很好的共担方案。全国分为几大类地区，每一个省级行政区归属于某个大类，并具体对应在这一类中不同的台阶上，对号入座。对每个类别的每个台阶，都具体规定了如何实现中央和地方不同层级对于共同承担事权支出责任的操作方案。有了这样的方案以后，还可以在今后工作中做出后续的动态优化。

　　整个中国财政体制的框架，现在的基础是由1994年分税制改革确立的，这是与社会主义市场经济相匹配、必须坚持的基本制度成果。1994年分税制改革所达成的经济性分权与宏观间接调控框架的制度安排，在深化改革中所遇到的主要问题，是省以下的分税制迟迟没有真正落实到位。为人们这些年所诟病的基层财政困难、“土地财政”的短期行为以及地方隐性负债这样一些弊端，究其根源和成因，绝对不是分税制造成的，而恰恰是分税制以后于省以下的贯彻落实受阻造成的。中国省以下财政体制实际上还是分成制，某些基层和困难地区甚至就是包干制，因而会带来上述不良问题。今后我们深化改革中，必须找到在省以下贯彻落实分税制的可行路径。其中非常关键的，就是要把原来中央、省、市、县、乡镇这样的五层级框架，通过扁平化的改革，减少为中央、省和市县三层级框架，按照三级来配置税基，再结合地方税体系建设等，就可使省以下的分税制，形成一种柳暗花明的可操作方案。未来中国应该追求达到的财政体制图景，是于三级框架中，每一级政权有一级合理的事权规定，匹配合理的一级财权，其中关键的是要有一级合理的税基，再在各级预算上落实收与支，成为公共财政所有追求的运行载体。“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”，后面再跟上各级阳光化的公共债务举债权和国有资产管理权，以中央和省两级自上而下的转移支付和辅助性的对口支援、生态补偿等横向转移支付。这样就有望使我们国家的各级政府都进入“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的合意境界，由此来稳定地支持国家经济社会发展中的长治久安。

　　综上，中国的减税降负，必须纳入这样一个财政配套改革的通盘考虑中，掌握好其系统工程性质而加以落实。

　　作者 贾康(华夏新供给经济学研究院首席经济学家)