贾康：法治化是PPP可持续的保障

　　编者按：为促进PPP规范健康发展，国家发展改革委、财政部、国务院国资委等多个部门近期先后发文，要求不得限制民间资本参与PPP项目，防止PPP异化为新的融资平台，规范PPP项目库管理，纠正PPP泛化滥用现象，坚决遏制隐性债务风险骤增。对此，本报特邀华夏新供给经济学研究院首席经济学家、中国财政科学研究院研究员贾康，就如何实现PPP规范健康发展问题开展系列评析，欢迎读者关注并参与讨论。

　　PPP(Public-Private-Partnership)过去译为“公私合作伙伴关系”，近年在国内相关文件中意译为“政府与社会资本合作”，成为我国经济社会发展的一个重要实践创新。

　　有关统计显示，截至2017年上半年，全国已成交的PPP项目达到1357个，同比增长31.4%，投资规模平均为1.73亿元，同比增长27.8%，其中位于前列的十大项目投资金额总和高达2259亿元。在公共工程、基础设施、产业新城建设与运营等领域，PPP项目建设提供了政府、企业、专业机构合作的融资与管理运营新模式，可形成“1+1+1>3”式的提升机制，在政府尽责、企业与专业机构发展“多赢”的同时，促进了民生改善，并推动了我国经济社会法治化进程。

　　在PPP蓬勃发展的同时，近期有关部门强调加强对其规范化管理，防范有关风险，显然具有现实针对性。PPP的规范化发展，首先应强调与PPP相关的法治化建设。这是因为，PPP是政府转变职能甚至“革自己的命”的典型案例。一项PPP协议的达成，政府须“放低身段”和企业一起以平等的伙伴关系签约。做很长时间(一般需要一二十年，甚至长达三五十年)的项目运营，必然经历多轮地方政府换届，每一届地方政府主要负责人的偏好可能并不相同，如果发生了“新官不理旧账”式的变脸，参与合作的企业该怎么办？所以说，如果没有法治化制度环境的可靠保障，企业很难可持续地以自愿签字的方式参与我国理应发展得越来越多的PPP项目的。

　　显然，PPP的健康规范发展，客观上需要良好的法治环境来约束、指导和规范PPP的全流程，覆盖PPP项目的生命全周期，把签署协议的各方、特别是人们感觉很“强势”的政府及其部门，都放在依法守约履约的轨道上，和衷共济求得共赢。这样才能让市场人士更放心。

　　目前，我国关于PPP已有一批管理部门“红头文件”，都具有“法规体系组成部分”效力，但这些尚属于最低立法层级的法规依据。随着实践经验趋于丰富和相关运营日渐成熟，亟需有关方面抓紧推动PPP立法工作，提升相关的法规层级。如果由于一些原因，一时还不具备基本条件实施PPP的立法，那也应当积极考虑制定“PPP条例”，在其中界定PPP的关键性规则并明确排除掉“假PPP”“伪PPP”的边界，明确PPP的各项标准和流程，赋予国家鼓励支持PPP发展的各项政策以法规依据。未来一旦条件具备，PPP法则应及时立法，以保障PPP这一制度创新能够可持续地向前推进。