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2020年01月29日 星期三
2014-11-6 第59期

农村土地产权制度再获新突破

不久前,中央深改组召开了第五次会议,审议了农村土地流转、农民股份合作等改革方案,被外界解读为基层改革箭在弦上。此次会议还第一次明确提出了在坚持农村土地所有制前提下,促使承包权经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局,为未来农地改革的制度创新奠定了基础。

农村土地流转指土地使用权流转,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。当前农村土地流转的主要类型为土地互换、出租、入股、合作等方式。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物,通过土地流转,可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

土地产权制度困境破解

 

土地经营权流转作为农村土地制度改革的重要内容,一直成为社会各方争论的焦点。近年来,与工业化、城镇化特别是与农村大量劳动力进城务工就业相适应,农村土地流转明显加快。数据显示,截至2014年6月底,全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩,占到家庭承包耕地总面积的28.8%。

 

去年召开的党的十八届三中全会上,中共中央对深化农村土地制度改革作出了全面部署,即在在坚持和完善耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此后,政府部门不断推进土地流转相关制度的落地。

 

虽然“土地承包经营权流转”一词最早在2002年的《农村土地承包法》就曾使用,但近十多年来,农地流转依然存在种种观念上的羁绊和制度上的困境,并未顺畅运行。不久前,中央深改组召开的第五次会议,审议了农村土地流转、农民股份合作等改革方案,第一次提出了在坚持农村土地所有制前提下,促使承包权经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局,同时也为未来农村土地改革的制度创新奠定了基础。

 

农业部部长韩长赋在解读上述文件时表示,“三权分置”是深化农村土地制度改革的实践探索,也是未来一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要基础。十一届三中全会后,我国实行农户承包经营,集体拥有土地所有权,农户拥有承包经营权,“两权分离”取得良好效果。他称,在这个基础上,进一步促使土地承包经营权分离,实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”,有序地流转土地经营权,既放活了土地的经营权,又保障了承包农户的权利。

 

而纵观1949年以来中国土地制度变革,大体包括了三个历史转折,即1949年土地改革、1958年人民公社化运动、1978年后的家庭联产承包责任制。虽然每次土地改革都在所有制、土地分配、经营方式、改革目标等方面都有很大的差异,但总的来说,是一个不断地为土地减负的过程。

土地流转带来新的希望

 

农村土地承包经营权流转,本质上是农户土地权利和利益的大调整。涉及权利关系广泛复杂,在实际操作中还有不少这样那样的问题。人民日报在今年2月刊文重点指出了当前农村土地流转五大乱象:土地流转主体混乱;土地流转行为混乱;土地流转结果混乱;土地流转市场混乱,运作机制不健全;政府服务监管混乱等。

 

但是,农村土地流转是当下市场经济发展的产物,它的运应而生,给农村带来了不少新变化。农民通过土地流转,不仅从繁重的体力劳动中解脱出来,还可以获得稳定的收入。首先,农村土地流转后,一些有“头脑”的农民摆脱了土地束缚,专门从事二、三等产业,既增加了收入,又繁荣了城乡经济。其次,流转土地的农民不再承担收入风险,可以稳定获取土地租金收入,并能从中获取劳务收入。

 

随着二、三等产业的快速发展,农村外出务工经商人员大幅度增加,不同程度地造成了土地经营分散、闲置、流动性差,甚至出现抛荒现象,严重影响农业生产发展,成为制约农业规模化经营的主要障碍。而土地流转很好地解决了这个大问题。

 

另外,政策释放出的信号,让投资者们看到了农业“红利”。国家统计局数据显示,2011年中国农业投资额为6792.38亿元;2012年中国农业投资额为9004.26亿元;2013年中国农业投资额突破10万亿元。

 

褚橙是85岁的前红塔集团董事长褚时健历时十年种出的橙子,褚橙的热销不仅意味着褚时健人生的转机,也让众多投资者对新农业的前景充满了期待。联想集团创始人、联想控股董事长柳传志先生在接受媒体访问时也提到,现在民营企业做农业的条件成熟了。

 

事实上,很多大公司早已在农业领域投入重金。2010年7月,联想农业投资事业部就已正式成立。2012年10月,联想收购了青岛沃林蓝莓果业有限公司。随后,他们用一年的时间,投资2.5亿元,在山东、辽宁、四川、湖北等地建成总面积逾1.5万亩的规模化蓝莓基地。到了2013年2月,联想在成都又收购了四川中新农业科技有限公司,改造成中国最大的猕猴桃种植企业。

 

互联网、移动互联网与包括农业在内的传统产业的融合一直在进行,通过互联网、移动互联网打造食品安全和现代农业品牌,进而通过品牌运作对种植、养殖、加工、物流、营销等产业链各环节进行垂直整合,万达集团老总王健林搞起了“万达菜”就是其中一例。农业规模化精细化企业化经营逐渐成了稳赚不赔的买卖。

土地流转可能的隐忧

 

如何在规模集中与风险可控、释放活力与强化监管之间有机协调,是决定以农村土地流转为基础的农村土地改革成败关键。根据经济参考报此前报道,一些地区在土地流转中存在租期不确定、“非粮化”蔓延等问题,亟待解决。

 

由于大部分流转的土地都是农民1988年第二轮联产承包签订的承包协议,30年承包期限不剩几年,村民承包到期后政策的不确定性,给企业投入与生产带来很多风险。

 

除土地承包30年期限瓶颈外,农民不愿长期流转也是制约土地发挥规模效应的重要因素。很多农户预期土地租金还会大幅上涨,因此情愿土地撂荒不愿流转,或者流转合同只签两年到五年。

 

另外,土地流转“非粮化”,已成为各地土地改革中普遍面临的挑战。

 

由于种粮经济回报低,致使土地承包者偏爱土地流转“非粮化”。土地大面积种植经济作物埋下重重忧患。业内人士分析,规模种植亩产原本比个人精耕细作亩产低,因此大面积土地流转不种粮食,肯定会影响粮食产量;有企业或承包户流转土地用来种西瓜、种苗木、种葡萄,使用地膜、遗留树根等对田地土质和肥力都有较大损害;最后,有的工商资本流转土地后,简单投入平整种树或经果,目的在于申请项目补贴资金、作为贷款地抵押物或等征地补偿。

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相关评论
 中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英: 近年来,我国农村土地流转规模正在稳步扩大。土地流转的最大好处是促进我国农业由小规模兼业农业,向适度规模专业化农业方向发展,使全国兴起一大批家庭农场,从而在整体上提高我国农业经济效率。将农村土地流转纳入健康轨道,需要落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁: 如果农村宅基地不能流转,户籍制度改革所达到的预期目标也很难进行。最重要的是找出一个合适的改革方法,寻找新的出路。当前应该认真推进农村土地财产权的改革,推进宅基地的流通,推进农村资源的整合。通过财产要素的流动激发农民的积极性,使更多农民实现长期稳定就业。
国家行政学院民商经济法教研室主任刘锐: 对于大多数农民而言,土地是命根子。在就业压力增大、农民的社会保险滞后的情况下,失地往往意味着失去了最后的依靠和保障。失地农民在一些地方已经成为新的贫困群体。解决这一问题,一方面需要从覆盖面和保障水平两个方面加快推进失地农民的社会保障建设;另一方面还要重点保障失地农民的就业,在城市物业、餐饮等行业优先安置被征地农民。
中国土地矿产法律事务中心翟国徽: 建议从合同引导、行政监管等角度,防范和抑制农地流转中的"非农化"和"非粮化"倾向。在合同引导层面,依据《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度,运用市场手段规范引导农用地流转。一旦企业擅自改变土地用途,可依《合同法》规定用作违约金或惩罚性损害赔偿金。
经济参考报微博: 土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途是法定义务,因此不可能引起大量农用地转化为商业开发用地的情形;真正需要担心的是农地被政府随意征收转化为工业用地或商业用地,从而导致耕地减少,而这种公权力的"私心萌动"并非限制农地流转所能解决。
光明日报: 土地流转快速推进背后,是我国职业农民队伍的日益壮大。与之并驾齐驱的,是我国城镇化率的迅速提升和农民大量涌入城市,由此而带来从农民到市民的身份转换。由于城乡二元结构的长期存在,户籍及附着在户籍上的社会保障制度成为农民转为市民的最大障碍。
中国土地学会副理事长黄小虎: 为确保农民的权益,应完善好各类市场交易管理规定,如土地使用权出让、出租、入股、联营管理办法,土地使用权二级市场管理办法,"三旧"改造管理办法,不动产抵押、担保管理办法等;建立不动产价格体系,如基准地价、标定地价、宗地地价、交易地价等,建立以地价为基础的不动产价格评估制度。
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