党的十八届五中全会明确提出：“实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”在经济发展新常态下，落实好这一要求，迫切需要创新投融资机制，撬动金融和社会资本投入高标准农田建设。从农业综合开发的探索实践来看，这一做法既能够显著加快高标准农田建设，又可以大力培育新型经营主体，促进一二三产业融合发展，推进农业适度规模经营，还能充分发挥财政资金杠杆作用，在“稳增长、促改革、调结构、惠民生”大局中发挥政策导向和投资拉动作用，既利于当前，更惠及长远。

　　第一，创新投融资机制是新常态下加快建设高标准农田的迫切需要。

　　大规模建设高标准农田势在必行。一是实现“藏粮于地”、保障国家粮食安全的必然要求。我国人均耕地少、优质耕地少、后备耕地少，农业基础设施水平低，受到农业资源、生态环境两道“紧箍咒”约束和农产品成本“地板”、价格“天花板”双重挤压，在保供给的同时，又要保安全、保生态，压力非常大。加强农业基础设施建设，大规模建设高标准农田，实现“藏粮于地”，为社会经济发展大局“压好舱”尤为重要。二是夯实农业发展基础、提升现代农业水平的重要途径。大规模建设高标准农田是加强农业基础设施建设的主渠道，不仅能显著提升粮食产量和品质，又可为发展适度规模经营奠定基础，有助于提高农业比较效益和综合竞争力。据测算，高标准农田亩均增产100公斤左右，直接增加产值约200元，经济、社会、生态效益显著。三是优化投资结构，实现稳增长惠民生的有效举措。高标准农田建设投资外溢性很强，对水泥、钢筋、砂石、施工机械和农民雇工产生很大需求，大约70％以上投资将形成建材需求和转化为农民工工资，有效带动农业增效农民增收，是优化政府投资结构、发挥“乘数效应”拉动经济增长的有效举措。

　　新常态下加快高标准农田建设面临现实困境。《全国高标准农田建设总体规划（2011—2020年）》提出到2020年规划建设8亿亩高标准农田，如果完全依靠财政投资，完成规划建设任务面临很大困难。以农业综合开发为例，到2020年规划建设4亿亩高标准农田，完成重点中型灌区节水改造1575处，截至“十二五”末，实际建设高标准农田1.36亿亩，完成重点中型灌区改造650处，新常态下财政资金难以持续大幅增长，财政投资缺口会进一步加大。同时，高标准农田建管机制有待转变，需进一步与产业发展规划衔接，以更好地发挥高标准农田的平台支撑作用和综合效益。因此，加快推进高标准农田建设亟需转变思路，创新机制，探索寻求破解之策。

　　第二，农业综合开发先行先试，在创新投融资机制推进高标准农田建设上进行了积极探索。

　　新常态下，国务院深化农村改革综合性实施方案中提出，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，在《关于加快转变农业发展方式的意见》中明确，探索建立有效机制，鼓励金融机构支持高标准农田建设和中低产田改造，引导各类新型农业经营主体积极参与。按照这一思路，国家农业综合开发办公室创新思路，主动探索，在广泛调研、深入研究的基础上，与国家开发银行、农业发展银行和农业银行沟通合作，于2015年7月联合印发了《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》，在发挥财政资金杠杆作用、撬动金融和社会资本建设高标准农田方面进行了积极探索。

　　“财金融合”带动多方投入。在试点中重点优选国有农场以及农业龙头企业、农民合作社、种植大户等新型农业经营主体作为实施主体。一是贴息方式，按照“主体自筹、银行贷款、财政贴息”的模式运行。实施主体负责投入不低于项目总投资20%的资本金；银行为实施主体提供不超过项目总投资80%的中长期信贷支持；中央财政按照当期基准利率给予全程贴息。二是补助方式，按照“主体垫资、银行贷款、财政补助”的模式运行。实施主体负责投入不低于项目总投资1/3的资本金；银行负责为实施主体提供不超过项目总投资2/3的中长期信贷支持；中央财政以先建后补的方式，对实施主体出资部分给予全额补助。

　　撬动机制成效初步显现。按照农业综合开发高标准农田建设项目亩均投入财政资金1500元和人民银行基准利率测算，采用贴息方式，每亩地实施主体自筹资金300元、贷款1200元，期内中央财政累计每亩贴息额为：5年期贷款162元、10年期336元、15年期539元。采用补助方式，中央财政亩均补助标准约500元。据此测算，相对于传统投入方式，可带动3倍—9倍的银行贷款和资本金投入。

　　这种创新机制得到了国家开发银行等金融机构的积极响应，广大农业产业化龙头企业和农民合作社等新型经营主体表现出强烈需求，在较短时间里申报了一批优质项目；各地农发机构正与三家金融机构密切配合，积极做好试点项目的筛选、推荐和申报等工作。江苏、湖南、吉林等省已对8个申报项目进行了可行性论证，项目合计融资需求8.9亿元，可规划建设高标准农田近60万亩，显示出良好前景和广阔空间，有待继续大力推进。

　　第三，创新投融资机制是新常态下推进高标准农田建设的多赢之举和创新之策。

　　从试点情况看，创新投融资机制加快推进高标准农田建设工作适应了经济发展新常态，建立了农业基础设施投融资新机制，虽还处于探索阶段，但已取得初步成效，政策效应日益显现放大。一是培育新型经营主体，打造农业适度规模经营平台。这种新机制在新型经营主体和金融机构之间搭建了融资合作平台，降低了金融和社会资本投入“三农”领域的风险，有效破解了新型农业经营主体“融资难、融资贵”等瓶颈制约，有利于加快形成规模化经营优势和产业化发展格局。二是推进“三产”融合发展，加快构建现代农业经营体系。作为建设运营主体的国有农场、农业企业和农民合作社等新型经营主体，按照其产业规划，在加快发展第一产业的基础上，立足产业特色优势，大力发展现代种养殖、农产品深加工、制成品流通业等，延长产业链条，创新经营方式，推动一二三产业融合发展，有助于加快构建“新型经营主体+社会化服务+适度规模经营”的现代农业经营模式。三是转变政府管理职能，市场主体作用获得充分发挥。新型经营主体集高标准农田项目建设者、使用者和形成资产持有者于一身，实现了由“要我干”到“我要干”的根本性转变，有利于构建项目建设、使用、管护一体化的新机制。政府由建设实施项目转向外部监督管理，构建了新型政府管理模式，有助于公开透明防范风险。四是发挥财政杠杆作用，参与主体各得其所利益多赢。在创新机制中，财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用显著，通过“财金结合”双轮驱动，参与各方职能和优势有机结合，形成了集成合力，实现了“1+1+1〉3”的多赢格局：地方金融机构依托政策支持，争取到更多贷款指标并降低了贷款风险；地方政府和农发机构利用金融和社会资金做大投入蛋糕，加快了高标准农田建设；项目单位先期得到发展资金做大产业，壮大自身力量，并得到贴息支持。五是放大资金外溢效应，有效扩大内需拉动经济增长。这种撬动机制顺应了金融和社会资本追求长远稳定收益，规避投资风险，更多投向“三农”领域的流动趋势，形成了农业基础设施投资洼地的聚集效应，不仅履行了政府支农惠农职责，弥补了农业基础设施历史欠账，还显著拉动了上游产业投资，开辟了新的经济增长点，是政府实施精准调控、助推经济增长的重要着力点，具有广阔的作为空间。

　　今后，农业综合开发将立足农业农村工作新形势，积极适应新常态，扎实推进创新投融资机制试点工作，认真总结经验，完善优化政策，加大改革力度，努力推动试点工作取得更大成效，大规模建设高标准农田，为确保国家粮食安全、促进现代农业可持续发展开辟新路径。

　　（作者系国家农业综合开发办公室主任）