近日国务院公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，此意见可以看做是对《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的一次细化。对加快转移支付立法又迈出了坚实的一步。

　　改革共识明晰

　　我国中央对地方转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立完善起来的，此次改革意义一是改革共识明晰。党的十八届三中全会提出深化财政改革、建立现代财政制度的历史性任务，并形成了“完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目”的改革共识；二是法律基础坚实。新预算法规定了财政转移支付制度的主要目标与具体模式，为改革和完善中央对地方转移支付制度以及进一步实现财政转移支付的法治化奠定了坚实基础；三是制度设计科学。合理划分中央和地方事权及其支出责任，是建立财政转移支付制度的前提条件。此次改革按照中央事权、中央委托事权、中央地方共同事权、地方事权四种类型，对应设定相应支出责任及转移支付方式、规模、结构，可谓是财政转移支付制度改革的治本之策。

　　“给予”等于“获得”

　　目前，我国各级政府的事权与支出责任缺乏明确而正式的划分，导致各级政府之间并没有本质区别。除国防、外交专属中央政府以外，地方政府几乎是中央政府的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，而且在实践中往往采用“下管一级”的办法，将很多事权与支出责任下推到了基层政府。1994年分税制体制改革之后，通过集中财力强化了中央财政的宏观调控能力。随后，省以下政府普遍模仿中央与省的财政关系，将财力层层上收。与此同时，大部分财权控制在较高层级政府的手中。基层政府既缺少财权，又缺乏财力，对财政转移支付的依赖度居高不下。解决这一问题的真正出路，是建立事权与支出责任相适应的制度，“提高中央直接履行事权安排支出的比重，相应减少委托地方实施的专项转移支付”即是其中应有之义。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》中明确指出：“适度加强中央事权和支出责任，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。”为保障地方政府有效提供区域性公共服务，履行其应该承担的部分共同事权，一是赋予地方政府一定比例的财权，通过分税或分成建立完善地方税制，把地方政府建设成为有职、有责、有权的政府。二是通过规范、完善的财政转移支付制度向地方政府转移财力，实现地方政府事权、支出责任与财力之间的平衡。三是在确有必要的情况下，通过发行地方政府债券或稳妥开展政府与社会资本合作模式，用于公益性事业发展，这是地方政府资金来源的重要补充。

　　整合一般性转移支付

　　从内容上看，我国一般性转移支付项目类型较多，目标多元，均等化功能弱化。所谓清理整合，是指在合理划分中央与地方政府事权的基础之上，科学设置支付项目类型，着力强化均等化功能。具体讲，需要将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列为专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅之以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。为达到这一目标，势必需要压缩专项转移支付规模以及适度调整与完善税收返还运行机制。

　　规范专项转移支付管理

　　规范专项转移支付管理，具有多个层面的现实意义。一是通过推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的专项转移支付分配机制，有利于从源头上减少或消除支出部门在专项转移支付管理过程中的随意性；二是通过实施项目库管理，充分发挥专业组织和专家的作用，有利于堵塞或消除各种管理漏洞；三是通过建立健全专项转移支付的定期评估和退出机制，有利于保障专项转移支付项目的政策绩效，不断提高转移支付制度的科学化、规范化水平。

　　专项转移支付管理中，由于信息不对称等因素影响，基层政府在执行中出现了偏差，导致虚报冒领、挤占挪用等问题时有发生。针对这些问题，《意见》提出了几个方面的解决措施：一是向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等，主动接受社会监督；二是加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制；三是完善转移支付绩效评价制度，将绩效评价结果同预算安排有机结合，提高绩效评价结果的应用水平；四是对上级政府下达的专项转移支付，允许下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

　　最后要强调一点，就是要划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界。中央基建投资专项是中央对地方专项转移支付的重要组成部分，划清中央基建投资专项与其他财政专项转移支付的边界，是规范中央基建投资主管部门职责权限和优化中央基建投资专项支出结构的必要前提。现阶段，既需要逐步加大国家重大工程、跨地区跨流域及外部性强的重点项目投资，也需要大幅减少中央对地方的小、散投资的补助，还需要创新中央基建投资专项资金管理与使用方式，提高专项资金的安全性、规范性和有效性。