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对政府间事权划分“症结”的剖析

  • 发布时间:2015-02-03 09:30:20  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  中共十八届三中全会和四中全会要求进一步理顺我国中央和地方事权与支出责任的划分。实际上,自1994年我国开始实施分税制财政体制以来,中央地方之间事权和支出责任的划分问题就成了进一步完善我国财政体制、建立现代财政制度需要解决的核心问题之一,我国学术界和政府有关部门就这个问题也已经探索了多年,在许多方面达成了共识,但是问题仍然未解决。我认为,目前我国中央和地方之间事权与支出责任关系问题的症结主要集中在三个方面:一是对中央与地方之间在办理事务的责任与决定事务的权力方面尚缺乏全面的认识与研究;二是忽略了中央与地方之间事权与支出责任划分中的中央有关部门(“条条”)与地方政府之间的关系问题;三是把事权与支出责任的关系片面地理解为就是对应关系,而没有区分事权与办事责任,没有认识到支出责任与事权存在着必然的联系,而与办事责任没有必然的联系。负有办事责任的一方不一定同时需要掌控支出责任;支出责任实质上就是事权的前提与基础,没有支出责任实际上就是没有事权。

  办事责任与决定办事的权利

  从行政管理的角度看,办事责任(以下简称“执行责任”)与决定办事的权利(以下简称“事权”)是完全不同的两个概念,属于不同层级的问题。讨论我国中央与地方事权与支出责任的划分问题时首先应当搞清楚相关事务在中央和地方之间的事权和执行责任的划分问题。从现象来看,目前存在的中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确,而少数明确支出责任的事项,上下级政府又交叉安排支出等问题,其实质都在于有关部门实际上还没有梳理清楚事权与执行责任的关系。如果事权由中央掌控,则地方就只能承担执行责任;如果在中央掌控事权的前提下,地方仍一味地追求事权,那就势必出现权力与责任划分不清的问题。

  问题的核心在于如何确定事权与执行责任。目前有一种说法是“事权划分的最大问题,是财力相对集中在中央、省级,而事权分散在基层。大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上。”实际情况是:地方、特别是基层政府并没有掌控通常所说的“事权”。因此,目前的首要问题是需要确定是否应当授予地方政府、特别是基层政府相关的事权以及在什么领域、多大范围内授予地方政府事权的问题。

  接下来的问题是确定事权和执行责任的依据。十八届四中全会决定全面建设法治国家,实质上是为我国划分中央与地方之间的事权与执行责任奠定了坚实的政治基础。在此基础上,依法确定中央与地方之间相关领域的事权和执行责任,同时,为了确保这种事权和责任划分的相对稳定,应当以党中央、国务院的长期性政策作为事权与责任的划分依据。

  挑战“条条”掌控的事权

  中央、甚至各级地方政府的上级部门——即通常所说的“条条”实际上掌握着大部分事权,因此,目前讨论中央与地方之间事权与支出责任划分过程中,“条条”这个事权的掌控环节常常被忽略,而中央与地方之间事权与支出责任的问题也往往出在这里。

  有一种说法认为,“由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和支出责任,本应通过财政体制解决的问题,却大量以转移支付来解决。”这种说法忽略了一个重要的“中间项”——即“条条”以及“条条”通过专项转移支付所掌控的大量事权。

  专项转移支付是“条条”掌控事权的主要手段。我国学术界和政府有关部门往往过于关注专项转移支付的“收入分配”属性,而对其掌控事权的属性则关注不够。在一定意义上,专项转移支付本身就是事权的“财政表象”。专项转移支付规模有多大,掌握该项转移支付的“条条”对事权的掌控能力就有多大。所谓“跑部钱进”不仅仅是“跑”财政部,而且更重要的是“跑”中央各部门。因为这些部门实际上掌握着大量的专项转移支付资金,在这些专项转移支付资金的背后,就是这些部门掌控的事权,这些被各个部门“分割”掌控的事权实际上已经扰乱了中央与地方之间的事权与支出责任分配关系,让人感觉到似乎是中央和地方的事权与支出责任没有划分清楚。2014年10月8日,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》在提出压缩引起地方政府“跑部钱进”的专项转移支付的基础上,还明确“逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。2013年一般性转移支付占所有转移支付总额的比例为56.7%。值得欣慰的是,2013年下半年以来,中央财政压减了一批专项转移支付项目,下放了一批专项转移支付项目的审批权。在安排2014年预算时,将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右,完成了政府工作报告提出的2014年减少1/3专项转移支付项目的目标,尽管这个压缩专项转移支付的动作主要集中在压缩专项转移支付的项目数上而不是金额上,但是其积极意义实际上启动了对“条条”掌控的事权的挑战。

  支出责任是事权的财政表象

  如果能够明确事权与执行责任之间的关系,再谈事权与支出责任之间的关系就比较容易了。如前所述,专项转移支付是事权的“财政表象”,不仅如此,支出责任实质上也是事权的“财政表象”,有事权必须要有支出责任,否则事权就是“空”的。所谓“空”就是没有决定权,只有执行责任。因此,不能笼统地谈事权与支出责任的关系问题,而是首先要搞清楚的是关于“事权”与“执行责任”之间的划分问题。支出责任一般是与事权相对应的,而对事务的执行责任则不一定需要有支出责任相匹配。我国分税制财政体制实施20余载,对中央与地方支出责任与事权划分问题一直找不到答案,其主要症结之一就是缺乏对事权与执行责任的进一步划分,过分纠结于支出责任的“分配”功能。

  中央与地方的事权均应配置相对稳定的收入

  我国下一步的政府间财政关系调整应当着眼于进一步梳理中央与地方之间的事权与执行责任,具体分两个层次进行:第一个层次是以支出责任、主要是以清理专项转移支付项目为切入点,进一步梳理中央本级各个部委的事权,通过减少专项转移支付的数量与规模,理顺中央本级各个部委的事权配置,特别是需要减少部门之间的事权交叉,提高中央一级的国家治理能力;第二个层次是梳理中央与地方之间的事权与执行责任,依据国家有关法律和政策,明确中央的事权以及地方的执行责任。在此前提下,确保地方履行责任的财力。为此,需要重新设计中央与地方之间的财力配置框架,通过支出责任的配置,确保中央对相关事权的掌控能力;通过财力安排,为地方履行执行责任提供物质保障。从提升各级政府对国家以及社会治理能力的角度出发,以事权安排为前提,改革和完善我国现行的财政收入体系,统筹各项税收和非税财政收入,分别为中央与地方的事权配置相对稳定的收入。

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