●中央与地方的事权分配一定要基于法律化操作

　　●法律要对地方性公共物品和全国性公共物品做严格区别

　　●提高财政转移支付的法律化程度

　　 

　　嘉宾：上海交通大学凯原法学院副教授 黄韬

　　防范地方债务危机，不仅仅是确保地方政府可持续的债务偿付能力，更重要的是从制度建设层面认认真真地提升中央与地方事权关系的法治化程度。这才是一项“长期利好”的工作。

　　需要在法律上明晰事权关系

　　眼下，日益突出的地方政府债务问题实际上折射出中国财政体制中的一个机制性缺陷，即中央与地方之间的事权关系尚未被法律界定清晰。以至于形成各级地方政府的财力与事权严重不对称。形成大规模地方债务的原因，尽管涉及中国政治经济体制的诸多方面因素，但是不可回避的一个成因就是中国地方政府所掌握的资源不能完全满足其支出需要，即事权与财力不相匹配。究其原因，从法律层面讲，中国在中央地方事权划分方面，缺乏法律规范界定两者的边界，同时也没有对纵向权力之间的边界进行清晰界定，在法律执行过程中存在着诸多被非法律因素消减的地带。

　　通过对中国中央与地方事权关系的系统性梳理可以发现，在我国，调整央地事权关系的系统性成文法律规则或者实际发挥作用的基础性法律规则几乎很少涉及，更多地是通过一些不成文的规则、不稳定的政策来实现上下事权的划分，甚至有时以政策去改变法律的规定。这一点，从基本公共服务、投资项目审批权限以及土地审批政策这三个代表性领域可见一斑。

　　计划经济体制阴影仍然发挥着作用

　　在我国，央地事权关系的调整，为何更多地是通过一些不成文的规定、不稳定的政策来实现事权的划分？第一，计划经济体制的历史痕迹。改革开放之前，中国的政治和法律制度根本不允许分权观念的存在，中央和地方之间仅仅是行政的上下级隶属关系。1994年分税制改革之后，中央在大幅度上收财力的同时，事权责任逐级下放。这其实也就激励了地方政府突破既有的预算法律制度，通过种种方式举债融资。第二，多年来“中国特色”的宏观调控机制。中国的“宏观”调控在现实中更多地表现为“微观”调控，即政府通过直接干预企业的投资决策和经营行为来实现宏观调控目标。这种“微观”调控其实就是事权重新分配的过程。比如，中央政府很多时候要借助土地政策实施宏观调控，还会直接干预微观企业的投资决策，甚至会把公、检、法机关也作为宏观调控政策的实施部门。在这种背景下，地方政府的事权就在一定程度上削化，央地之间在事权方面就存在矛盾。第三，地方官员之间的“GDP锦标赛”。改革开放30余年来，中央政府主要实施以GDP增长率为核心指标的政绩考核机制，促使地方政府官员在GDP竞赛中胜出。为此，地方政府会积极争取基础设施投资项目的审批权限，同时希望中央政府尽可能多地去承担教育、卫生等方面的财政支出。第四，政治阶段性目标的改变。中央政府的政策最大化目标会在某一个时点上发生改变，例如，从以往格外强调“以经济建设为中心”，转而倡导“和谐社会”与“科学发展观”。面对一些社会矛盾，中央主动地去承担更多的支出责任。典型的例子是，从2007年开始，中央财政安排一定数额的专项资金，专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难，还帮助地方法院建立经费保障的长效机制，这种做法改变了以往地方法院经费全部来自地方财政的状况。

　　央地事权关系的“法治缺口”带来的体制性问题

　　首先，中央与地方事权的分配不是基于法律规定的分权模式，而是基于非法治化的行政性放权和授权机制。在法律层面的表现就是：既没有关于中央和地方事权分配的基本法，单行法中对于地方的授权也可能被中央的一纸“政令”收回。在这个过程中，主动权一直掌握在中央手里，地方政府处于被动接受的位置（尽管也有讨价还价）。在没有法律的稳定性以及可预见性保障的情况下，基于一时一地政策的事权关系调整带来的只能是不确定性和社会风险。

　　其次，法律尚未对地方性公共物品和全国性公共物品作出严格的区别，这也是导致中央地方权限划分不清的一个重要原因。中央会下放一些支出型事权，要求地方为中央的政策推行埋单，或者把一些中央事权模糊为混合型事权；地方政府则相应地希望将有支出责任的事权尽可能上交，把包含了审批权力的事权尽可能留在地方。

　　最后，财政转移支付的法治化程度较低。目前，中国的财政转移支付很大一部分是通过财政专项资金来实现的，存在着法律制约薄弱，稳定性和可预见性欠缺以及高信息成本的问题。转移支付的审批权力集中在中央部委，较之地方政府，获取信息的成本会高出很多，对特定地方居民的偏好了解可能会失真。公租房是一个典型的事例。它本质上属于地方事权的范围，因为不同地区的情况不尽相同，一个地方是否需要公租房政策以及需要什么样的公租房政策，地方政府有信息相对优势。

　　走向法治化的可行路径

　　本质上讲，中央和地方的事权分配关系是一个依法执政的问题，就是如何在法律层面划分清楚中央与地方的权力和责任边界。基于中国现有的法律规则（包括《宪法》、《立法法》等），相对于地方，中央（全国人大和国务院）的权力边界也没有清晰法律定位。其实，中华人民共和国的第一部宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》即曾规定，“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。因此有必要把央地之间的事权分配纳入法治化轨道，逐步引导事权划分的法律化和去行政化。

　　因此，不妨积极推动制定一部地方法，明确界定全国性公共物品、地方性公共物品以及混合性公共物品的划分标准，厘清中央与地方的权责边界。在此基础上，为了实现地方政府财力与事权的匹配，还需要一个制度化的财政转移支付机制。即便是在联邦制国家，比如美国，州和地方政府也有三分之一的收入来自联邦财政的转移支付，美国的《国会预算法案》《平衡预算法案》规定了财政转移支付的负责机构、拨款标准、分配办法等基本内容，《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》则对财政转移支付从形式到内容上都作出了具体而明确的要求。为保证整个法律制度的有效实施，还需要辅之以相关配套措施，比如改变地方政府官员的政绩考核模式，不能把GDP增长率作为惟一的指标，必要时可以引入经济稳定状况等一些其他的指标。此外，行政层级的简化也是保证法律制度有效实施的途径，这可以减少目前层级越低的政府承担越多的公共支出责任却没有足够财力保障的情况。还有一点就是要强化预算和财政支出的外部监督（人大的监督以及市场的监督）。

　　在宏观层面，我们还需要一个良好的制度环境，具体来说就是要在提升央地事权关系法治化程度的同时，解决地方政府的预算软约束问题，避免出现地方财政行为失控的消极后果。目前，控制地方政府财政行为的主要方式是依靠上级的行政性约束。需要建立起一种基于法律的而非行政的，以辖区居民和地方债务的债权人为主导的约束机制，而非由上级主导对地方政府行为进行约束。比如，辖区居民对地方政府的行为进行约束，地方债务的债权人通过金融市场对地方政府的举债融资行为施加约束，让市场给地方政府的信用打分。

　　因此，在提出保障地方事权独立性的时候，一定要意识到这种独立性其实是要强调两个结果：一方面是调动地方履行公共职能的积极性；另一方面是强调地方政府责任的独立性，那就意味着要减少或者消除中央政府对于地方政府所承担债务的隐性担保，通过降低道德风险来强化地方的自我约束。

　　需要强调的是：中央与地方事权关系法治化的实现不仅仅是立一部法律这么简单，而是需要借助系统性的外部制度环境的支持。

　　 

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　　建国初期的央地关系变迁

　　新中国成立之初，在中央与地方关系的基本结构上，实行了高度中央集权的现代国家央地体系。这是基于现代税收制度建立的现代国家。1950年开始实行“统收统支”的财政管理体制，即财政收入上缴中央、财政支出由中央核定指标。1951—1957年实行了“划分收入，分级管理”体制，实行中央、省（市）、县（市）三级财政管理，以及收入分类分成办法，划分中央与地方的收支范围。“一五”期间财政收入占国民收入比重达32.7%，中央财政收入占国民收入比重达14.8%。中央财政支出占全国财政支出的比重达3/4（约74.1%）。同时，也建立了高度集中统一的计划经济体系。这时中央政府具有强大的财力支配权，属于中央集权计划经济体制。

　　这一体制建立于新中国百废待兴的背景之下，有着历史的必然性，也为新中国初期的建设发挥了极其重要的作用。当然，这也造成了“各项行政管理权限较多地集中到中央的情况”，例如，权力过分集中，中央统得过死，既缺乏经济民主，也缺乏政治民主。特别是中央，“各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令”。针对“中央过大”（过分集中）的局面，毛泽东发动了第一次经济体制改革，并从“下放权力”入手，调整央地关系。1956年4—5月，毛泽东在讨论中央与地方关系时就注意到苏联和美国模式的不同，并主张中国不应当学习苏联高度中央集权式的模式，而应当研究美国的联邦制模式。他认为，过分的集中，地方权力过小，对建设社会主义不利。在毛泽东强有力的推动下，1956年6月中央和国务院开始着手研究改进经济管理体制。但并不是根本改变计划经济体制，而是在这一体制框架下，重点调整中央与地方的关系，下放权限，消除权力高度集中的弊端。同年9月，刘少奇同志在党的八大政治报告中指出：不可能设想，在我们这样大的国家中，中央能够把国家的各类事务都包揽起来，而且样样办好。把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的。

　　同年10月，国务院制定了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，明确划分了中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，首次划分为四种类型：中央管理类型，包括关系到整个国民经济而带有全局性、关键性、集中性的企业和事业﹔地方管理类型﹔以中央为主、地方为辅的双重管理类型﹔以地方为主、中央为辅的双重管理类型。在此框架下，详细划分了计划、财政、工业、基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、政法、劳动、机构编制、少数民族12个方面的中央与省级政府的职权。

　　1957年11月国务院作出《关于改进工业管理体制的规定》，适当扩大省（市）自治区管理工业的权限，将由中央直接管理的一部分企业下放给省（市）自治区领导，作为地方企业等，开始了中央向地方放权的改革。

　　1958年中共中央和国务院召开多次会议，中心议题都是经济工作和改进经济管理体制。其基本精神是：加快经济发展速度，加快和扩大管理权限下放的步伐。1958年经济管理体制改革的重点是向各级地方政府放权让利。同年，中共中央在《关于加强协作区工作的决定》中，将全国分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北七个协作区，加强了地方力量。此外，大量中央各部所属的企业和事业单位下放到地方，共有88%下放到各级地方政府，中央直属企业的工业产值占整个工业产值的比重，由1957年的39.7%下降为1958年的13.8%。

　　可以这样认为，1957年以后，中国进入向地方放权的时代，在以行政性放权为核心的分权化过程中，不仅大批下放中央企业给地方管理，而且中央财政收支占全国的比重都大幅度下降，分别低于30%和50%，这是对中央计划经济模式的一次重大突破。从严格意义上讲，中国已经不属于中央财政集权型，更像地方财政分权型。尽管在20世纪60年代初期再次集权，但是这一基本格局并没有根本改变。这是由于制度变迁路径依赖所致，一旦形成新的利益格局，即使是强大的中央政府也很难打破这种利益刚性，只能做局部的调整，而不是全部的调整，只能做增量的调整，而不是存量的调整。从那时起，虽然中国的政治仍然属于高度集权的政治管理体制，但中国的财政体制类型已不同于苏联的中央财政集权类型，处在计划经济体制框架下行政性放权式改革中。

　　然而在计划经济体制时期，无论是中央集权型还是地方分权型，都没有能够解决好激发中央和地方两个积极性的根本问题。这是因为无论二者关系的改革如何变化，仍然是在计划经济体制框架下进行的，只不过是从中央计划管理权限向地方政府的计划管理权限转移而已。企业都是政府直接控制、直接管理，并不是具有自主决策权的市场主体。例如“大跃进”政治动员下追求本地区利益，轰轰烈烈地开展了经济跃进，造成了经济过热，又被迫进行调整。由此造成了中国“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环。

　　选自胡鞍钢等著的《中国国家治理现代化》一书