国家外汇管理局总会计师孙天琦：开展跨境金融服务须持牌经营 牌照必须有国界

　　中国网财经10月29日讯 昨日，是首届外滩金融峰会召开的第二天。外滩金融峰会由中国金融四十人论坛联合黄浦区政府以及各组委会成员机构推出。国家外汇管理局总会计师孙天琦参加了外滩金融峰会上的全体大会“数字货币的未来：可能性与不确定性”。

　　他表示：“数字技术发展之后，服务贸易的跨境交付模式的形态发展会越来越快，即金融机构在一个国家，消费者和投资者在另外一个国家，这种服务形态会越来越多。怎么监管是值得思考的问题。”

　　孙天琦就以上问题提出三个方面建议。第一，开展跨境金融服务必须要持牌经营，必须要拿到金融牌照。

　　第二，金融牌照必须有国界，不能拿A国的牌照到B国提供金融服务。在我国没有牌照，拿着外国的牌照在我国开展金融服务就是“无证驾驶”，就是一种非法的金融服务。和这种非法金融服务相关的就是这些公司在境内投放的各种金融广告都是非法广告。按照中国的《广告法》，要发布这些广告，广告涉及的内容如果是要取得许可的，要查验许可情况，如果在中国境内的金融服务是“无证驾驶”，那么发布这些广告就是非法的，为这些公司提供发布广告服务的也是非法的。

　　第三，打击跨境非法金融服务也需要国际监管合作。我们发现最新的案例是在A国拿到牌照，B国上市，专门为中国老百姓提供跨境金融服务。对于他拿到牌照的国家来说，在那里没有任何业务，对他上市所在的国家来说，仅仅提供了一个上市融资场所，对于我们来说，我们只能看到它的网站，想找人都找不到。监管合作方面，我们和澳大利亚、英国、香港等监管部门在建立紧密关系，取得很好的成效，正在推进下一步法律文件交换、证据提供等合作行动。

　　以下为部分演讲实录：

　　非常高兴有机会和大家分享一下，在座各位专家从技术的角度分析数字货币Libra，我和我的工作结合起来，从跨境的角度来谈谈个人的看法。

　　我在CF40伊春论坛期间也参与了这个主题，涉及跨境的数字货币。第一，数字货币包括Libra是可以跨境自由流动的，而人民币还没有完全可自由兑换，所以我们必须要把这些数字货币看成是外币。它的兑换、使用必须要完全遵守我们的外汇管理框架。第二，在境内必须要坚持法定货币是本币人民币，境内交易计价结算不能被其他货币所替代。这两点如果做不到，就禁止使用。

　　其他国家都是一些什么样的态度？

　　从新兴市场国家来看，目前很多新兴市场国家对Libra持有比较开放和比较支持的态度。当然，如果一些新兴市场国家、欠发达国家本质上已经非常美元化了，用不用Libra对他们而言也无所谓，所以他们的态度相对来说比较开放。

　　我个人感觉，对于新兴市场国家而言，必须要搞清楚两点内容。第一点是许多新兴市场国家都有外汇管制，对这些国家而言，愿不愿意为了这些数字货币、为了Libra而在当前就改变它的外汇管理框架。对这些国家而言，它的外汇管理框架、它的货币可兑换的进程是和它的经济发展、金融市场发展和成熟度、司法体系监管体系成熟度相对应的。和发展阶段相对应，他们所采取的外汇管理的框架、本币的可兑换进程往往就会相伴产生一些监管方面的要求。这些要求或多或少就会导致现在一些市场上反映出来的跨境资金转移的困难、高成本。

　　对于EM国家而言：第一，为了Libra，他们是不是可以选择推动外汇管理框架的改变？第二，如果不改变外汇管理框架，非数字货币、传统货币必须遵守外汇管理框架，是不是就可以对数字货币网开一面，这是否可行？第三，新兴市场国家要考虑清楚，允不允许出现一种货币对它的法定货币出现境内货币替代？即出现一定程度的Libra化？有人认为Libra化是美元化，也有人认为它不一定是美元化，但都有一个是不是允许境内的法定货币被其他货币一定程度的替代的问题，这是新兴市场国家要考虑清楚的。

　　EM国家可能的选择：第一，如果新兴市场国家选择必须要遵守现行的外汇管理框架，货币可兑换进程还是要审慎推进，这样的一个政策方向。那以Libra为例，它要落地实行就不仅仅要获得美国监管当局的同意，也必须要获得其他各国监管当局、外汇管理部门的同意。第二，如果这些新兴市场国家、欠发达国家还是坚持外汇管理框架、货币可兑换进程是审慎推进的，现在应该加强的工作，就是严厉打击目前打着数字货币旗号进行的一些非法的跨境的资金转移，因为这部分的资金转移已经在冲击他的外汇管理框架和监管要求。

　　发达国家基本不存在外汇管制政策问题，货币是完全可自由兑换的，跨境流动也是非常自由的，资金跨境这一块主要关心的就是“三反”的问题。这对数字货币也是一样的，从美国、德国、法国的监管部门来看，“三反”问题是他们关注的首要问题，接下来就是个人隐私保护、消费者保护等等。

　　从对新兴市场国家和发达国家分析来看，猜测下一步数字货币在跨境环节初期的生存空间可能真的就是小额的跨境资金转移，也就是“侨汇”(remittance)。就“侨汇”本身而言，小额跨境汇款成本就比较高，最近几年在全球严格“三反”的要求下，尤其是美国等发达国家高额的罚款威慑之下，一些大的国际商业银行切断了和非洲、亚洲等等一些欠发达国家金融机构的代理行和被代理行关系，出现了G20关注的“去风险(de-risking)”问题。这些大行和欠发达地区的小行切断了代理行和被代理行关系之后，向这些欠发达国家进行跨境小额汇款就变得更加困难了。这一块要思考的问题是，出现了“去风险”的问题，G20也在高度关注，这个问题发生的背景是全球加强了“三反”。要解决这个问题，要使得数字货币Libra在这个领域有生存空间，它能不能解决跨境小额汇款背后的“三反”问题，能否解决CYC\CYCC问题。

　　和数字货币间接相关的另外一个问题，我觉得目前需要大家引起高度关注的就是数字技术Fintech的发展，使得跨境金融服务越来越活跃。数字技术、Fintech的发展可以促进一个国家金融市场的开放、创新和发展，但是也带来了跨境非法金融活动。这是各国尤其是新兴市场国家需要高度关注的问题。

　　目前在我国出现了境外机构基于境外金融牌照、非法为我国境内居民提供外汇保证金交易、比特币交易、ICO交易、跨境炒股、炒期货、炒贵金属、支付、开户、财富管理服务，以及跨境销售投资类保险产品等非法跨境金融活动。截至2019年9月底，国家外汇管理局与境内外行政和监管部门合作，通过封堵、关停、处罚等多种方式，处置境内外非法外汇保证金交易平台2006家。其中，关闭1952家，约谈清退45家，移交公安机关9家。

　　这个形态的产生让我们思考的是什么呢？数字技术发展之后，服务贸易的跨境交付模式的形态发展会越来越快，即金融机构在一个国家，消费者和投资者在另外一个国家，这种服务形态会越来越多。

　　怎么监管：

　　第一，开展跨境金融服务必须要持牌经营，必须要拿到金融牌照。

　　第二，金融牌照必须有国界，不能拿A国的牌照到B国提供金融服务。在我国没有牌照，拿着外国的牌照在我国开展金融服务就是“无证驾驶”，就是一种非法的金融服务。和这种非法金融服务相关的就是这些公司在境内投放的各种金融广告都是非法广告。按照中国的《广告法》，要发布这些广告，广告涉及的内容如果是要取得许可的，要查验许可情况，如果在中国境内的金融服务是“无证驾驶”，那么发布这些广告就是非法的，为这些公司提供发布广告服务的也是非法的。

　　第三，打击跨境非法金融服务也需要国际监管合作。我们发现最新的案例是在A国拿到牌照，B国上市，专门为中国老百姓提供跨境金融服务。对于他拿到牌照的国家来说，在那里没有任何业务，对他上市所在的国家来说，仅仅提供了一个上市融资场所，对于我们来说，我们只能看到它的网站，想找人都找不到。监管合作方面，我们和澳大利亚、英国、香港等监管部门在建立紧密关系，取得很好的成效，正在推进下一步法律文件交换、证据提供等合作行动。。

　　在国际监管合作方面有两个基本问题，实践当中遇到的最基本问题：一是各个国家准入标准不一的问题，有的国家准入严格，有的国家准入宽松。我们看到有一些公司在中国境内凭它的资质、诚信根本拿不到金融牌照，但是这些公司在境外可以拿到牌照，拿到牌照之后建立一个数字平台就开始给境内提供金融服务。在市场准入环节，能不能建立一个国家与国家之间的协调机制？

　　二是其他国家的监管部门能不能提这样一个要求，即本国的持牌机构拿本国的金融牌照不能给其他国家提供金融服务。

　　对于我国而言，监管部门一定要守土有责，推动金融开放必须坚定，这毋庸置疑，但是当中一定要强调提供跨境金融服务，要持牌经营，牌照是有国界的。不能出现非法的跨境金融服务之后就说“不归我管，法规规定我只管境内主体，境外主体非法提供不在我的职责范围之内。”或者说“牌照不是我发的，不归我管。”对跨境金融服务监管上，中央一直提的功能监管，一定要落地，跨境无照驾驶的金融服务一定要严厉打击。