“导游必须经旅行社委派”的现行规定将被取消！猴年春节刚过，旅游业的一则重磅新闻引发各界对“启动导游自由执业改革”的强烈关注。业界普遍认为，随着我国旅游市场的持续发展，现行的导游管理体制已无法适应市场需求，纷纷肯定这一深化改革的破题之举，全国80万导游大军更是为之欢呼、翘首以盼，也有媒体和舆论表达出对“一放了之”的担忧，呼吁尽快出台配套保障政策和措施。

　　近日，在2016年全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早明确指出，要深化导游管理体制改革。从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。为此，将开展改革试点，放开导游自由执业，取消“导游必须经旅行社委派”的规定，取消导游年审制度，导游资格证终身有效，且导游证全国通用。

　　而更值得关注的是，经过前期在各省市实地调研、征求意见和反复研究的基础上，确定了3个区域作为导游自由执业改革试点，其中依托长三角旅游一体化在上海、江苏、浙江开展跨省区域试点改革，在广东开展省域试点改革，在成都开展城市试点改革。成都是唯一开展城市试点改革的城市，将从明日起，实施为期半年的导游自由职业、导游薪资第三方支付的改革试点工作。

　　那么，当前国际国内的导游管理现状如何？取消“导游必须经旅行社委派”规定对成都旅游市场将会有怎样的影响？成都率先改革试点又将从哪些点位发力？本期《成都经济观察》将对话专家学者、旅游企业以及普通游客，和读者共同感受此次改革试点释放的新信号，以及正行进在建设世界旅游目的地路上的成都，将面临的机遇与挑战。

　　现状调查

　　绝大部分导游的收入

　　要“仰仗客人消费”

　　“没入行之前，也觉得做导游挺好，可以免费到世界各地旅行，但真正入了行，干了几年后发现，做导游其实并没有想象中的那么风光。”导游张玲说，现在大多数导游没有基本工资，只有约半数导游有些带团补贴，而绝大部分导游的收入要“仰仗客人消费”。

　　张玲告诉记者，她属于有补贴的那一种，靠每天带团才能领到200元至300元不等的补贴，有时候客人给一点儿小费，但数量不多。所以，她必须天天带团，收入才能有保障。“一般旺季会多赚一点，淡季时收入会很少。”

　　成都某旅行社负责人告诉记者，目前那些团费明显低于成本的几百元甚至几元的低价团，往往是由组团社组织游客，地接社从组团社手中买团，导游再先自己垫付费用从地接社买“人头”。对于导游而言，是负债接团，“人均数百元的‘坑’，不想亏本，就只能想办法赚钱填坑，而游客消费购物无疑是最直接获得收入的方式。”

　　据了解，目前，我市导游分为签约导游和社会导游两种。前者归旅行社管理，有底薪和保险，劳动权益相对有保障；后者属兼职人员，无固定收入、工作稳定性不高。目前，全市注册导游证的人数约2万余人，其中旅行社长期聘用导游仅2000余人，约占持证导游的10%。显而易见，旅行社提供导游就业的岗位十分有限。

　　近年来，我市旅游人次逐年攀升。2015年，我市接待境内外游客1.91亿人次，同比增长2.75%，相当于“十一五”末（2010年）的280.88%。实现旅游总收入2040.19亿元，同比增长22.64%，相当于“十一五”末（2010年）的337.85% 。然而，面对如此庞大的市场，旅行社接待游客占比却很小。据统计，截至2015年末，成都共有旅行社406家。纳入统计的旅行社，全年接待国内外游客911.67万人次，仅占去年我市接待游客总人数的4.7%。也就是说，每100个来蓉游客中，95人都是选择自由行的方式。自助游、散客化趋势越来越明显。

　　公开报道也显示，伴随着我国旅游业的持续增长，市场规模迅速扩大，“购物门”等成长的烦恼层出不穷。各地主管部门采取了很多办法，包括改革导游薪酬机制、探索付给导游服务费等，但仍然很难改变目前的低价游等旅游市场乱象，这些乱象反过来又直接影响到导游的薪酬，形成恶性循环。而目前全国近2.7万家旅行社中，大多数都是小旅行社，其实也“养不起”导游。因此，要真正破题，就只能从体制上着手，放开导游自由执业是大势所趋。

　　“放开导游自由执业，就是要发挥市场配置导游资源的决定性作用，拓宽导游执业渠道，从供给侧改革入手，使供给体系适应需求结构的变化。”成都市导游协会相关负责人告诉记者。

　　新闻链接

　　现行法律法规对导游执业的相关规定

　　旅游法第四十条：导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。

　　《导游人员管理条例》第九条：导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动。

　　《导游人员管理条例》第十九条：导游人员未经旅行社委派，私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正，处1000元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告。

　　《导游人员管理实施办法》第十五条：导游人员在导游活动中有下列情形之一的，扣除8分:……(五)未经旅行社委派私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务的。

　　它山之石

　　欧美国家如何监管

　　那么，这种导游服务的市场化在国外是否已经出现了呢？其他国家如何监管导游，保证导游服务质量呢？

　　美国人劳拉告诉记者，在美国必须要有美国旅游协会（NTA）导游资质的导游认证，就像我们国内考导游证一样。在美国，必须要有美国旅游协会的官方认证。除此之外，想要保证产品的质量，最好的方式就是签订一份旅游合同。在合同中包含对于购物的地点、对于意外发生以后的人身安全等方面细节的责任认定等等，并且还会有一份旅游保险。

　　此外，英国对于国内导游的管理相对市场化。据了解，英国不对导游是否拥有资格证做强制性规定。英国国内导游培训和资格考试归地方旅游局负责，一般在各地参加培训并通过考试之后，获得资格证也就是蓝章成为合格导游。但是并没有法律规定，所有的导游员都必须参加并通过资格考试。只是获得蓝章的导游更容易被雇佣。而在德国，对于导游的资格要求更为宽松。德国导游都是临时、兼职或业余的，没有导游资格考核制度。

　　改革探索

　　看点1

　　游客可多渠道选择导游

　　据国家旅游局局长李金早介绍，国家旅游局将开展改革试点，放开导游自由执业。取消“导游必须经旅行社委派”的政策规定，拓宽导游执业途径，建立导游服务预约平台；游客既可通过线上平台预约导游，也可线下自主联系，实现交易方式完全放开 。

　　“在传统的旅游经验中，自由行意味着放弃团队导游的行程指引，选择团队游则意味着失去自己安排个性化行程的自由，各有利弊。”携程网相关负责人分析道，“该政策的出台对于游客来说，意味着自主定制行程和获得优质导游指引将能够兼得。”此前，旅游者难以提前获知导游领队信息、无法自由选择导游，也缺乏公开客观的评价渠道，优秀的导游领队也难以脱颖而出。放开导游自由执业，不必经旅行社委派，导游可以自行揽活带团，相当于允许导游干个体户。这实质上是让导游有权与旅行社公开竞争，抢游客，直接提升了导游与旅行社之间的议价权，倒逼旅行社提高导游的基本工资，保障导游的收入。反过来旅行社要保证利润不降低，就必须提高团费，减少乃至消除违规的“低价团”“零价团”，进而净化旅游市场，有利于化解导游与游客之间的矛盾。同时，撇开旅行社环节，少了旅行社这一块利润，降低了游客出行成本。

　　近期，国家旅游局下文批准上海携程国际旅行社依托携程旅行网平台，在国内开展“互联网+导游领队”试点。试点将建立先进的导游、领队信息化管理与用户点评系统，跟团游、自由行游客可以网上查询、选择导游领队、对服务进行点评打分。据了解，携程当地向导平台于2014年9月正式上线，如今已在导游自由化执业改革的道路上探索了一年多。3月4日在我市举办的中国旅行者大会（CTF）之携程旅行口碑榜颁奖典礼上，将有来自海内外的10名优秀当地向导现场接受“最佳当地向导”的颁奖。

　　看点2

　　激励导游提高服务水平

　　为了激励导游提供更优质的服务，国家旅游局大力推广导游薪酬激励制度，在批准我市成为导游自由执业试点城市的同时，也批准我市成为国内唯一试点导游收入第三方支付的试点城市。“改革的内容之一就是依照不同星级的导游，最终能享受到的工资待遇是不同的。”市旅游局相关负责人介绍，“第三方支付也就意味着导游的薪资将不再由旅行社支付。来蓉游客或许可以通过支付宝等第三方支付软件，依据导游的服务质量，支付导游薪资。”

　　据了解，从2014年底开始，成都市旅游局就启动了星级导游的管理，也建立了一套导游管理服务信息化的系统平台，同时在2015年也编制了导游等级划分的评定，并在2015年年底经省质检局通过和发布。

　　放开导游自由执业，意味着导游与游客之间形成双向选择关系，导游可以选择游客，游客也能挑选导游。这意味着导游要揽到更多的活，就必须追求口碑效应，提高服务水平。

　　途牛旅游网作为业内首个开展导游薪酬激励试点工作的企业，也于2015年5月，联合多家OTA（在线旅行社）企业共同推动导游点评奖励制度。途牛运营中心负责人杨惠藩介绍，途牛自主研发的导游点评系统，以客户回访评论、出团量为考核依据对导游进行评分，评选出的优秀导游将获得“金牌导游”称号，并获得途牛提供的1000元点评奖励。截至2015年三季度，共有213名导游成为“金牌导游”，覆盖周边、国内长线及出境游等数百条线路。

　　2016年，途牛将继续推进“导游薪酬激励制度”至出境游领队中，并将导游点评制度进行升级优化：将根据客人满意度和领队所带团期等指标将领队分成普通、银牌、金牌三个等级，领队所获得的薪酬将逐级升高；对领队实施动态管理和出团奖励，给予金牌、银牌领队每团期额外薪酬奖励，对连续三个团期整体满意度低于90%的领队予以淘汰。

　　看点3

　　为在线旅游提供更多创业机会

　　这也为导游领域提供了不少创业机遇。成都途途龟旅行网负责人黄映告诉记者：“目前几个在线旅游巨头网站的服务仍主要集中在机票和酒店的预订。但旅游的产业链很长，对于餐饮、购物、导游等服务很难拿在线方式全面解决。而导游委派制度的逐步放开，无疑将给在线旅游提供更多的创业机会。”

　　黄映所经营的途途龟旅行网正是以在线导游为切入点，为游客提供定制化的旅游服务。创业之初她发现，在旅游市场中很多喜欢自由行的旅客，因为没有跟随旅行团出行，到达一个陌生的城市，如何玩及去哪里玩成为摆在游客面前一个很现实的问题。虽然自由行的人大多都会事先在网上查询相关旅行路线、景点、交通路况、餐饮酒店等信息，但真的到达当地后会因种种原因，导致所查询的信息与现实情况不很吻合。

　　同时，她也发现存在着不少问题。“最大的一个问题就是信任。”黄映分析道，自由行旅客和导游都会存在对安全问题的顾虑。每个导游的能力都会不同，有的经验丰富，给旅客带来好的体验，有的可能会敷衍旅客。”

　　特约观察

　　导游自由执业从供给侧提供了一种全新的旅游服务和产品

　　□四川师范大学历史文化与旅游学院教授 陈乾康

　　近年来，与现代旅游业起步时人们出游主要依赖旅行社相比，如今人们出行的方式发生了较大变化，特别是由于互联网的快速发展、交通工具的不断便捷、住宿设施充分、不受语言限制、游客个性化或者多元化需求、价格等原因，人们有条件较多选择自由行。同时，游客对于旅游消费需求不再仅仅只限于观光，而是对旅游目的地的历史文化内涵和当地向导的供给结构有了较高要求。

　　然而，另一方面导游不享有自由执业权，只能挂靠在旅行社之下，只有得到旅行社的委派，才可以揽活带团。这种管理体制导致导游与旅行社之间处于不对等地位，大部分导游不是没有基本工资，就是基本工资太低，也少有保险。这导致导游要保障收入，只能靠拿游客购物的回扣，频频引发导游与游客之间的冲突，引起了社会各界关注。

　　陈乾康表示，导游自由执业从供给侧提供了一种全新的旅游服务和产品，有利于激发我市旅游消费市场潜力。不仅满足了目前旅游去旅行社化、自主化、散客化的消费需求，也进一步挖掘出更多的个性化的旅游需求。这对于激活存量旅游要素、激发潜在消费需求都有重要意义。

　　“导游自由执业后，必然导致预订导游服务模式的改变，”陈乾康分析道，但可以预料的是，不久的将来，导游服务必定呈现出多种形式并举模式，而不是一枝独秀；而且预订导游服务的方式也将线下的和线上的相互融合。预订导游提供服务的模式，归纳起来大概可能出现三种。首先是导游接受旅行社委派，为旅游者提供服务的模式。这种模式和现有委派模式相比，并没有什么实质的变化，是现有旅行社委派导游经营模式的延续。第二，旅游者还可以通过互联网平台预订导游服务。陈乾康分析道，“只要导游自由执业全面实施，导游服务公司、导游经纪公司等经济实体将应运而生，专职从事预订和提供导游服务。第三就是导游自行组团或揽客，但我不主张导游不经中介企业而自行组团或揽客，因为这变相从事了旅行社业务，而旅行社业务是特许经营，责任重大，不是导游个体所能承担的。如果某一天景点大门外站满任意揽客的自由执业导游，那会导致旅游管理的失序。”

　　加强法律监管 六个方面的法律法规制度需要完善

　　□成都市律师协会旅游交通专业委员会主任 杨树林

　　杨树林在接受记者采访时表示，导游自由执业试点工作成功与否，最为关键的是，是否有与之相配套的制度设计。“有科学完善的配套制度设计，试点工作就会顺利有序，如果制度设计存在失误和缺陷，试点工作就难以达到预期目标。”杨树林分析道，“我认为有以下六个方面的法律法规制度需要完善。”

　　首先需要完善导游自由执业的制度建设。允许导游的自由执业本是一件好事，给导游服务市场增加了活力，但导游执业自由必须建立在完善的配套措施的前提下。在建立的制度中，必须包括旅游主管部门对于导游服务违规行为的约束制度、对导游违法违规行为的制裁机制、严重违法违规导游的退出机制、导游人员的保障机制、导游经纪公司的运行机制等。

　　其次，必须建立强有力的导游协会。应当参照境外导游管理经验，成立并完善导游自我约束的管理机构，即成立导游协会。导游协会既是导游的娘家，维护导游的合法权益，提升导游服务水平;也是导游的“婆婆”，对于导游具有绝对的权威。导游协会除了对导游违法违规服务行为不具备行政处罚权力外，可以对违法违规导游的职业生涯具有生杀大权，使得导游协会成为管理导游行之有效的日常机构。

　　“我认为建立导游责任保险制度也是必不可少的。”杨树林告诉记者，鉴于自由执业的导游必须承担无限责任的现状，防止纠纷后导游没有能力赔偿情况的发生，国家应当建立导游责任保险的强制规定，通过保险制度来化解导游执业中可能承担的风险和责任。另外，是否可以借用旅行社服务质量保证金的制度，加强对导游的日常监管，也值得作进一步的研究和探讨。

　　同时，杨树林认为旅游主管部门引导旅游者理性消费过程中，要特别注重关注两个方面的内容：第一，引导旅游者在预订导游服务时，和导游或者提供导游的企业签订详尽的书面服务合同，明确双方的权利义务，并约定违约责任。第二，将文明旅游内容纳入旅游服务合同中，减少旅游服务纠纷的发生。

　　此外，充分发挥互联网评价机制的优势和作用。通过引进互联网第三方评价机制，由旅游者对导游服务作出评价，直接影响并决定导游的生存和发展，约束导游行为，也有助于形成导游优胜劣汰的良好氛围。

　　最后，杨树林表示在完善监管制度的基础上，各级旅游主管部门必须加大力度，不论监管存在多大的阻力和困难，对所有导游，包括自由执业之后导游的违法违规服务行为、导游变相从事包价旅游服务行为实施监管，确保导游服务行为的规范性。

　　本报记者 程怡欣 摄影 谢明刚