中国社会科学院财经战略研究院对中国政府资产负债表的关注已持续多年，近期发布了《中国政府资产负债表2015》报告。报告显示，截至2013年年底，中国政府的总资产为111.8万亿元，几乎是当年GDP的2倍，总负债为56万亿元，资产净值为55.8万亿元，几乎与当年GDP持平。中国政府的资产大于负债水平，足以抵挡债务风险。

　　政府资产负债表：从无到有

　　政府资产负债表是全面反映政府资产负债状况的会计报表，是政府综合财务报告的重要组成部分，也是政府财务会计制度体系下的重要内容。当前我国还未建立政府财务会计制度体系。仅实行政府会计制度，这已经远远不能反映政府治理的全部内容。去年国务院出台《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）指出：“无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求”。可见，无真正意义上的政府资产负债表，意味着没有全面反映政府资产负债信息和状况的现实渠道。政府资产负债信息是决策的重要参考和依据，若政府自身的资产状况不清、负债状况不明，就很难进行全面的判断、做出准确的决定。

　　在此背景下，中国社会科学院财经战略研究院于2010年正式启动中国政府资产负债表研究，力图建立起一个全面、现实的中国政府资产负债表理论框架，并审慎、合理地估算中国政府资产和负债的规模，以期能够提供一份较为严谨的中国政府资产负债表，供有关决策参考。

　　资产是政府财力的重要组成部分

　　具体而言，政府资产负债表的本质作用在于全面、完整、准确地反映政府资产负债状况的相关信息，应当尽可能为所有政府资产负债表使用者提供有价值的信息。此外，就我国实际而言，政府资产负债表在防范和抵御政府债务风险、正确认识政府财力基础、促进政府间关系调整乃至重构等方面都能够发挥重要作用。

　　从政府债务风险角度看，2008年以来，我国地方政府债务问题逐渐凸显，引发社会各界对政府负债的关注，同时也引发对政府债务风险的担忧。然而，多数对政府债务风险的担忧仅仅只是建立在考虑政府债务、尤其是地方政府负债的规模和发展速度上。据此判断我国政府债务风险严重的观点就有失偏颇了。事实上，政府债务问题乃至政府债务风险问题绝不仅仅是政府负债单方面的问题。政府负债只是整个拼图的一部分，至少还有另外一部分即政府资产。总体上看，与其他国家，如发生债务危机的几个欧洲国家相比，我国政府资产的规模要庞大得多，抵御债务风险的能力相应也强得多。从会计角度看，资产与负债联系紧密、相辅相成，当政府的总负债增加的时候，政府的净值会相应减少，否则的话，政府的总资产一定会相应增加。所以，考虑政府债务问题的时候，一定不能够单单局限于政府负债角度，还必须同时对政府资产进行分析。这就要求编制政府资产负债表，将政府负债和政府资产的所有信息一并反映，这是有效应对政府债务风险挑战的必备条件。

　　从政府财力基础角度看，我国政府持有或支配许多存量资产，其中许多资产如土地等为政府提供了大量的收入。因此，我国政府的财力基础具有独特性，即政府资产提供了非常重要的财力支持。但是，谈及政府财力基础，财政收入受到更多的关注，而政府资产往往被忽略。这很大程度上是中国政府资产状况长期不清造成的。甚至政府自身对资产状况的了解也不甚明晰。在这种情况下，政府对自身财力的把握就容易出现偏差，从而不能准确、有效地实施政策。在中国政府资产中，有很大一部分已经、且将来仍会为政府提供大量财力，因此，编制政府资产负债表、厘清政府资产的全貌十分重要，有助于政府全面掌握自身的财力基础。

　　从政府间财政关系的角度来看，同样有令人深思之处。自1994年分税制改革以来，中央和地方责权关系的调整并没有结束，改革有待深化。在分税制改革及之后的若干次调整中，对财政资源的划分集中于税收，国有资源、国有土地、国有经济收益等，提供政府可支配财力的重要部分却很少被纳入考虑范围。这导致大量的政府可支配财力事实上游离于财政体制外，显然不利于政府间财政关系的规范。通过编制政府资产负债表，特别是分别编制中央和地方的政府资产负债表，可以在很大程度上推进政府间财政关系的进一步调整和优化。因为一旦确定了中央和地方政府资产、负债的划分依据，并有效实施，事实上就化解了阻碍政府间财政关系从单纯对税收资源进行划分，向对所有政府财力资源进行划分迈进的最大障碍。

　　当前，我国政府会计改革已经启动，未来必将编制全面的政府综合财务报告，从而也必将编制真正全面反映政府资产负债相关信息和状况的政府资产负债表。然而，政府会计改革是一个长期的过程，并非朝夕可成。在改革完成之前，政府依然缺乏认识自身资产负债状况的有效渠道和途径，客观上需要其他方面提供比较严谨的政府资产负债数据来支撑政府的决策。中国社会科学院财经战略研究院对中国政府资产负债表的构建和估算，可以为弥补这一空白时期提供有益的助力。研究从政府会计的角度进行，并密切关注和联系我国政府会计改革进程，无论在宏观层面还是在微观层面，都可以为我国政府会计的相关改革提供有益的参考，促进我国政府会计改革的进程。

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室）