近年来，中国民航的国际化步伐加快，影响力与日俱增，话语权逐步扩大，打造了一支高素质的民航外事工作队伍，也积累了丰富的对外交往的经验。因此，笔者认为，可以借鉴国际民航组织的经验，建立“亚太版民航组织”——亚太民航委员会，其内部治理结构是“大会——执行委员会——秘书处”。

　　□赵劲松

　　60年前的亚非万隆会议是亚非两大洲发展历史上的一座重要里程碑，具有伟大的国际意义和深远的影响。60年来，中国一直都是万隆精神的践行者。现在，中国提出“一带一路”战略以及设立受到诸多国家和地区支持的亚洲基础设施投资银行，表明了中国与世界其他国家共同发展的决心。正如国际民航组织亚太地区办事处主任米什拉在2015年民航发展论坛上所言，国际民航组织全力支持中国“一带一路”战略实施，并且将和中国以及其他有关国家共同努力构建无缝连接的航空系统，助力全球繁荣发展。

　　近年来，亚太地区经济持续增长，中国已成为该地区航空运输业发展的中坚力量。2014年，中国全年完成运输总周转量742亿吨公里、旅客运输量达到3.9亿人次，货邮运输量达到591万吨，同比分别增长10.4%、10.1%和5.3%。预计到2021年，亚太地区客运量将达到约18亿。正因为如此，民航局副局长周来振率中国民航代表团在2014年11月23日~27日出席第51届亚太地区民航局长会议上，他代表中国民航局倡议成立亚太民航委员会，得到了与会各方和国际民航组织的积极广泛回应。

　　为何要成立亚太民航委员会？

　　近几年，亚太地区经贸一体化以多元化、多轨道态势不断演进，陆续达成数十项多边和双边自贸协定，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）也在加紧谈判之中。尽管如此，亚太地区的经贸一体化发展水平与欧洲和北美等地区相比，仍处于发展的初中期阶段。例如，欧盟已经建成了一个单一市场，制定标准化的法律制度，适用于所有成员国，保证人、货物、服务和资本的迁徙自由。其实施了一个共同的贸易政策，包括农业和渔业政策以及区域发展政策。在对外民航关系中，其代表成员国以单独缔约方的名义与其他国家签订双边航空运输协定。由此可见，就法律属性来说，欧盟是国际法中自成一类的国际组织。而亚太地区的经贸一体化则路途漫漫。

　　就亚太地区的民航合作而言，其情况大体类似。欧盟内部的民航合作已经走向高度的一体化，欧洲民航会议成立于1955年，由44个欧洲国家和地区民航当局组成，主要负责协调成员国在民用航空重大问题上的政策立场，推动成员国航空运输的协作与发展。在欧洲民航会议（ECAC）第139届局长会议上，欧盟委员会同44个欧洲民航会议（ECAC）成员国的民用航空局局长们确定，将尽可能在一切国际论坛上恪守承诺，通力合作，一起支持和促进欧洲航空运输业的进一步发展，以利于欧洲经济发展。世界其他地区在推动区域民航合作方面也不甘落后，如已成立的拉丁美洲民用航空委员会、非洲民用航空委员会、阿拉伯民用航空委员会等。

　　在2015年民航发展论坛上，我国民航局局长李家祥提出了“构建民航区域合作发展新模式”的新倡议，主要有以下几点：（一）建立航空运输政策协调机制，着力提高区域航空市场开放度；（二）建立全面安全技术合作机制，保障区域航空运输安全；（三）建立基础设施建设对接机制，全面提高航空基础设施水平；（四）建立外部政策环境沟通机制，推动实现航空运输便利化。

　　综上所述，亚太民航委员会呼之欲出，实乃“世界大势，浩浩荡荡”！

　　亚太民航委员会是什么？

　　1974年2月15日，我国政府致函国际民航组织，承认《芝加哥公约》并从即日起恢复参加国际民航组织的活动。1974年9月24日~10月15日，中国代表团出席了国际民航组织第21届会议并当选为理事国。同年12月，在蒙特利尔设立中国驻国际民航组织理事会代表处，派出了驻国际民航组织理事会的代表。

　　应该说，40多年来，我国民航积极参加国际民航组织的一系列活动，取得了令人瞩目的成就。尤其是近年来，中国民航的国际化步伐加快，影响力与日俱增，话语权逐步提升，打造了一支高素质的民航外事工作队伍，也积累了丰富的对外交往经验。因此，笔者认为，可以借鉴国际民航组织的经验，成立“亚太版民航组织”——亚太民航委员会，其内部治理结构是“大会—执行委员会—秘书处”。

　　1.议事与决策机构——亚太民航委员会大会

　　这类机构是国际组织根据各自的基本文件设立的最高权力机关，由全体成员国组成，负责该组织的全面工作。无论是普遍性的国际组织，还是区域性或专业性的国际组织，这一机构向全体成员国提供了讨论其业务领域所有相关事项的论坛，并就重大问题作出决策。

　　由全体成员国组成的议事与决策机构作为本组织的最高机关，除了向成员国提供论坛，用于各国交流外交立场和主张这一职能外，还承担着一系列对本组织极为重要的任务，如接纳新成员国、选举下属的执行与主管机构成员并审议其年度报告、选举最高行政管理官员、修正基本文件并审批本组织的财政报告。目前，各国际组织的议事与决策机构大多每年或数年定期召开一次全体会议。例如，国际民航组织每3年召开一次大会。在决策时，国际组织的各成员国享有平等的投票权，除另有规定外，会议以各成员国的多数票作出决定。

　　2.执行与主管机构——亚太民航委员会执行委员会

　　这类机构一般是由本组织中部分成员国组成的，在一定任期内轮换。机构的成员由本组织高一级的议事与决策机构选举产生。执行与主管机构负责具体解决本组织涉及的专业性问题。

　　目前，执行与主管机构在国际组织中发挥了最为重要的作用。在实践中，执行与主管机构根据授权，不仅处理主管事务，而且积极参与最高机构的决策。因此，执行与主管机构常常是决策整个链条上的实质环节。

　　从执行与主管机构的活动方式上看，在工作中根据需要定期或不定期地召开会议，有权作出本机构职权范围内的决议和决定。执行与主管机构的成员国往往依据公平分配的原则确定数额，经全体会议选举产生，当选后在一定时期内参加机构的活动，并享有平等的投票权。由于此类机构的活动比议事与决策机构更加灵活，更易于深入讨论和解决专业问题，因此更受到各国政府的重视。在国际组织活动的实践中，此类机构继续呈不断增多的趋势。

　　3.行政与管理机构——亚太民航委员会秘书处

　　行政与管理机构被称为“秘书处”，其最高首长被称为“秘书长”“总干事”或“执行秘书”等。

　　行政与管理机构负责国际组织正常运转的所有后勤事务，向本组织提供各项活动的管理服务，并执行各机构制订的方针与政策，落实各业务机构制订的活动计划与方案。该机构的最高首长一般为本组织的对外代表，由最高权力机关选举产生，当选后在一定时期内为本组织服务。行政与管理机构的成员由最高行政首长聘任的各国公民组成，他们以个人身份担任国际公务员，为本组织服务，不寻求或接受任何政府及本组织以外的任何当局的指示，以保持其公正性和独立性。

　　中国民航行业管理部门可以做什么？

　　随着我国国际地位逐步提高，需要进一步提升我国在全球治理中的影响力和话语权，主动参与到国际经济治理改革进程中。民航局也多次提出，参与国际民航公约、惯例和标准的制定工作，让中国民航的理念、经验和标准走向国际舞台，是建设民航强国不可或缺的重要一环。那么，如何实现这一良好的愿景呢？笔者认为，借亚太民航委员会“出海”，不失为一条良好的途径。这符合新一届中央领导集体外事工作的顶层设计，又乘着好评如潮的亚洲基础设施投资银行的东风，更可实施我国民航的国际化战略。因此，我们完全可以借助亚太民航委员会这艘“大船”扬帆出海。

　　笔者认为，为了让呼出欲出的这艘“大船”顺利出海，我国政府应未雨绸缪，做好各项准备工作。

　　第一，迅速组织行业内外的有关专家和实务人士，进一步做好亚太民航委员会的可行性研究，形成有分量的研究报告，在适当时机提交至国务院民用航空主管部门，以决定是否启动亚太民航委员会的筹建工作。

　　第二，如果决定筹建亚太民航委员会，则应争取其落户中国。当今世界各国正在积极发展“总部经济”，其原因在于国际组织落户本国，既可以增强本国的国际影响力，又可以拉动本国经济的发展。例如，素有“世界民航之都”之称的加拿大蒙特利尔，因为国际民航组织落户于此，不仅提高了蒙特利尔的国际声誉，而且为当地带来了可观的收入。目前，落户中国的国际组织不多，如上海合作组织、国际竹藤联盟等。因此，希望我国在民航领域有重大突破。

　　第三，如果决定筹建亚太民航委员会，应组织政治外交、法律、经济和技术专家起草《亚太民航委员会章程》，优化其内部治理结构。

　　第四，如果决定筹建亚太民航委员会，应争取中国公民出任亚太民航委员会行政首长——秘书长或者总干事。同时，迅速建立国际化人才培养机制，打造通晓外语且掌握政治、外交、法律、经济和技术等知识的专业人才队伍，将其选派到亚太民航委员会工作，以提高中国在该组织的影响力。

　　（作者系中国民航科学技术研究院法规标准研究所副研究员，法学博士）