徐勇

　　新世纪以来，伴随市场化、城镇化进程，我国的农村社会矛盾增多，农村社会矛盾中由土地引起的矛盾又最多，大量的土地矛盾又与土地的权属及其治理相关。因此，厘清村民委员会及其下属的村民小组之间对土地的权属关系及其进行有效治理十分迫切。

　　经过1950年代的农业社会主义改造，我国农村土地实行集体所有。在人民公社时期，农村土地等生产资料及其管理实行“三级所有，队为基础”，三级是指公社、生产大队与生产小队，“队为基础”的“队”是指生产小队。在确定“三级所有，队为基础”的体制时，毛泽东针对当时农民反映强烈的“生产权在小队，分配权却在大队”造成的纠纷，影响生产积极性的情况，特别指出：“我的意见是‘三级所有、队为基础’，即基本核算单位是队而不是大队。”（引自《毛泽东文集》第8卷）三级所有，基础在队，在脚。生产权与分配权的错位，“弄得大小队之间，干群之间，一年大吵几次”。只有将两权合一才能根本解决矛盾。作为中央农村工作负责人的邓子恢在给毛泽东的报告中特别提到，“队为基础”便于干部遇事与群众商量，社员也才好充分发表意见，真正建立起生产上的民主管理制度。这一制度将产权与治权关联起来了，有利于减少矛盾。“三级所有，队为基础”的体制由此一直延续到人民公社终结。

　　1980年代，我国废除“政社合一”的人民公社体制，实行“政社分开”，在原来的人民公社基础上设立乡镇，在原生产大队基础上设立村民委员会，在原生产小队基础上设立村民小组。尽管实行土地家庭承包经营，但土地的集体所有性质未变。我国《村民委员会组织法》规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”村民委员会由此成为农村集体所有权的行使者和代表者。至于原生产小队基础上的村民小组在集体土地所有权体系中占有何种地位，法律没有明确。这样，人民公社时期集体所有制的“三级所有”实际成为村民委员会一级所有了。尽管在一些地方，人们仍然习惯于村民小组行使集体土地所有权，但村民小组不具有法定地位。本来，国家法律试图通过村民自治制度保障农民的集体土地权益。但是，由于我国村民委员会事实上的行政功能，特别是村域范围大，人口多，自治困难，村民在村民委员会这一层级发挥其民主决策、民主管理和民主监督的作用难。这就为我国集体土地引起的矛盾埋下了体制上的根源。这一矛盾伴随土地征用、土地流转而愈益突出。

　　应该说，近些年，中央对于保护农民的集体土地权益做了大量工作。但是，由于造成土地矛盾的体制根源尚存在，以致于类似矛盾不断发生。为此，需要改革农村集体土地的管理体制，积极探索“两级所有，组为基础”，以村民小组为集体所有制的基本单元。

　　其一，我国集体土地所有单位大多数事实上在村民小组。根据华中师范大学中国农村研究院2015年初对548个村的调查，80.47%的村庄以小组为单位分田到户。尽管我国实行家庭承包长久不变的政策，但在实际生活中，土地还是会有所调整，而调整的基础是村民小组。但是，长期以来，我国的村民小组在集体土地管理方面缺乏法律地位。村民小组没有公章，也不能自主决定对土地的处置。特别是在土地越来越具有流动性的当下，村民小组因没有法定地位而面临诸多困境。如土地征用和转让中，村民小组因没有公章，其决定不具有法定效力。将村民小组作为集体土地所有制的基本单元，可以确认村民小组事实上的产权地位，将村民小组的集体所有权单位合法化，实现事实权力与法定权力的一致。

　　其二，将村民小组作为集体所有制的基本单元有利于有效治理，以保护村民的土地权益。我国法律制度设计，通过村民会议或者村民代表会议，保障村民管理包括集体资产的权益。但由于村民委员会人口多，范围大，导致会议难召开，村民的知情权、参与权、决策权和监督权难以落实。相对村民委员会而言，村民小组人口少，范围小，又是熟人，协商议事方便，决策监督简单，便于村民直接参与管理。中央2014年和2015年1号文件提出，集体土地所有权在村民小组的地方，可以探索以村民小组为村民自治的基本单元。这一提法将产权与治权，将产权单元与治权单元关联起来，不仅对于村民自治，而且对于集体土地管理都具有重要意义。

　　其三，将村民小组作为集体所有制的基本单元，并不是简单替代现有集体土地管理体制，而是对现有体制的完善。村民小组毕竟范围较小，规模有限。随着市场经济发展和城镇化进程，仅仅依靠村民小组行使农村集体土地的管理是有限度的。特别是许多地方的村民小组的功能弱化，一时还难以充分行使好集体土地管理的职能。但是，从体制上确认村民小组作为集体所有制的基本单元，作为村集体成员的农民是欢迎的。因为他们在行使集体土地管理权方面有更多的自主权利，可以更好地维护他们的土地权益。同时，村民委员会在行使集体土地管理的职能必须充分尊重村民小组的自主地位，以村民小组为基础。

　　（作者系华中师范大学中国农村研究院院长、教育部“长江学者”特聘教授）