横向财政体制是三维立体财政体制结构的一个重要维度，是二维财政体制坐标系中的横坐标，具体是指每一层级政府层面财政部门与其他公共部门之间（广义上也包括政权机构内部立法、行政、司法机构之间）财政管理责权的划分和配置。对于这种横向财政体制，到目前为止，无论国内还是国外，尚缺乏必要的理论研究与阐述。这种理论认识上的盲区，极易导致财政体制实践上的盲目性。当然，也有许多国家凭借实践经验较好地解决了这个问题，没有导致财政权在横向上过于分散的治理格局，从而在财政体制方面保证了国家治理效率。反观我国已行之多年的现行财政体制，横向财政体制的现存弊端已在一定程度上损害了国家治理和财政资源配置效率。

　　党的十八届三中全会以来，财税改革如火如荼，财政体制另两个维度深化改革的基本方案已经形成、正在紧锣密鼓地推进落实，而横向维度的财政体制改革还没提上日程。如果横向财政体制的弊端不革除，其他两维财政体制改革的推进也会阻力重重。

　　我国横向财政体制现存弊端分析

　　由于财政是国家机构行使职能的物质基础、调控手段，各个公共部门履行职责都需要财政资金和财政政策的支撑，所以财政处于公共经济的核心环节，关系经济社会发展全局，以致所有公共部门都不能不拥有一部分财政管理责任和权力。这在客观上要求将财政管理责权科学地配置于每一层级政权机构的各个公共部门，横向财政体制由此产生——这一维度的财政体制科学与否，直接关系到预算管理和财政政策的科学化水平，进而很大程度上影响整个国家治理的效果。

　　然而问题在于，同级公共部门之间财政管理责权的横向配置偏于分散，没有赋予财政部门统一管理财政预算、财政政策以及公共资产、公共投融资事务的责权，而是将许多只有集中行使才能保证整体效果的财政责权分散到其他公共部门，甚至财政部门就相关政策书面提出的重要论证意见都得不到应有的重视和采纳。

　　横向财政体制弊端的主要危害

　　在财政政策领域，主要表现为政出多门，财政支出和收入优惠政策多而乱。在这些财政支出和收入优惠政策项目中，有不少相互交叉、甚至相互抵消功能者；也有不少政策针对性不强、效果不明显，浪费了政府有限的财力；还有一些不适当地干预市场机制对经济资源的正常配置，属于公共财政明显“越位”，其中有不少都是财政部门提出不同意见以后仍然按照其他公共部门的主张执意出台的；许多财政政策明显超过地方财政承受能力，而未经财政部进行认真的测算论证，就按照有关公共部门的主张出台实施，结果是因为地方缺乏配套资金而不能如期实现目标，并且由此引来各方面怨声载道；有些财政政策明显属于有关部门打着冠冕堂皇的旗号盲目攀比、不分轻重缓急竞相出台的，致使有限财力分散使用，财政资源配置低效或无效，影响财政资金的总体使用效益。

　　在财政体制和预算资金分配领域，由于财政责权过于分散于其他公共部门，导致政府间转移支付结构扭曲，专项转移支付项目林立、比重偏大、绩效不佳。这两年来，由于中央强力推行改革，才得以从行政层面获得明显进展。

　　在机关事业单位公共资产管理领域，几家分权共管，导致公共资产与财政资金配置脱节，势必导致公共设施重复建设、公用资产重复购置和资产收益流失，从而降低整个公共资源的配置效率。

　　公共投融资管理责权脱离财政轨道，导致地方政府性债务高企和管理混乱。目前，地方政府债务虽然划归财政部门管理，但政府投融资平台仍然没有非常明确地纳入财政管理轨道。

　　财政体制的三个维度之间紧密关联，其中财政与市场之间的资源配置功能边界划分是整个财政体制的基础，而财政责权在公共权力机构横向和纵向之间的划分则分别为整个财政体制的两翼。借助于内在联系，横向财政体制的现存弊端，不仅阻碍纵向财政体制的科学化，而且也常导致政府与市场在资源配置功能边界的混乱。

　　理顺横向财政体制的基本思路与建议

　　强化各级财政部门的预算管理主导权，具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权和预算执行监督权，使各级财政部门能够更加有效地发挥政府预算编制和执行的参谋助手作用。

　　明确赋予各级财政部门对财政政策的统筹审核论证责权，具体包括：财政部门有责有权按照统筹平衡原则对其他公共部门提议的财政政策进行定性和定量两方面分析论证。从定性角度，重点评判拟议的政策是否符合财政支出范围、是否与已有政策重叠或抵触以及当前是否需要出台，以克服政出多门所导致的相关财政政策重复、抵触或过于超前等问题，最大限度地避免财政政策的负效应。从定量角度，要按照科学发展观的根本方法，兼顾需要与可能，对相关财政政策引起的减收和增支进行可行性论证，避免超过各级财政承受能力出台政策等，以保证政策得到贯彻落实，维护政府信誉。

　　将机关事业单位、国有金融企业、国有文化企业国有资产管理和公共投融资管理责权明确划归财政部门统一承担，克服分散管理导致的各种弊端和风险。

　　有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权，相应明确他们对本部门预算资金使用的绩效责任、预算执行进度及资金使用效率责任和对本部门资产监督管理的责任。

　　赋予审计部门更大的财政预算、财务、资产监督权，并相应加强审计队伍力量，保证其更为充分而有效地发挥财政监督职能。

　　在深入研究基础上，依照现代民主政治制度基本运行规则，在立法、行政、司法三大公共权力机构之间正确而清晰地配置财政管理责权。

　　横向财政体制直接关涉国家治理体系的现代化和公共权力机构之间责权关系调整，按照依法治国原则和国家治理体系的内在联系，横向财政体制改革的成果必须通过宪法、预算法、财税领域其他相关法律法规和公共权力机构职权配置法加以实施，方能以法律的权威性予以推进和巩固。

　　（作者为河北经贸大学公共经济研究中心名誉主任，财政部科研所博士生导师）