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2024年05月24日 星期五

辜胜阻:新预算法将引领国家治理现代化

  • 发布时间:2014-09-01 11:57:02  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:曹慧敏

   8月31日,20年来首次大修的预算法历经四审,高票通过。全国人大常委会委员、人大财政经济委员会副主任委员、经济学家辜胜阻就新预算法接受采访时表示,新预算法融入了十八届三中全会新的改革理念,将引领国家治理现代化。十八届三中全会决定中指出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。在全面深化改革的背景下,新预算法的实施承担着推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重大使命与责任。

  辜胜阻认为,预算制度是现代国家治理体系的重中之重,关乎民生福祉,牵一发而动全身。预算法被称为“经济宪法”,其修订过程一直备受社会各界关注。全国人大统计的数据显示,在一审、二审之后,全国人大就审议稿向社会公开征求意见,二审稿收到了近33万条意见,超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。

  新预算法呈现诸多亮点:一是立法宗旨的突破,从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”,凸现预算法从管理法向控权法转变。原预算法的立法目标为“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理”,带有鲜明的计划经济特色,这种强化政府管理权力的管理型预算已经与当今时代的新形势严重脱节。新预算法明确提出“规范政府收支行为”的立法宗旨,建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度,这表明新预算法更强调约束政府预算行为的手段,由此实现了预算法从管理法向控权法的转变。同时新预算法把原来规定中的“加强国家宏观调控”等内容去掉,进一步明确新预算法的功能在于控制、约束政府的预算权,监督政府如何“花钱”,“让权力在阳光下运行”,实现国家分配公共资源的制度化、规范化、程序化。

  二是实行“全口径预算”,把政府的全部收支纳入预算范围。在原预算法框架下,政府的收支只有一部分在法律的笼子里,存在大量游离于监管外的各级政府的“第二财政”,这部分“小金库”成为了法外之地和滋生腐败的温床。对此新预算法明确规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,并具体指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等四项内容。这将把长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围,有利于建立健全全口径预算管理体系,杜绝 “小金库”腐败的可能性,维护法律的权威。

  三是规定“预算全公开”,推进预算民主。预算法提出要“建立全面规范、公开透明的预算制度”,除涉及国家秘密的事项外,经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,以及对于政府的举债情况的说明,应该在规定期限内由政府财政部门向全社会公开说明,对于预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开。预算公开是现代预算制度的本质特征,公开是监督的基础,通过预算公开制度保障人民群众对于财政预算的知悉权,强化公众对预算活动的监督,通过“晒预算”实现预算民主,建设阳光型政府。

  四是完善预算审查、监督、明确预算责任,强化对预算的硬约束。新预算法规定各级人大要对本级预算、决算进行审查监督,并细化了审查的具体内容,对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求。新预算法增加规定,各级人大预算审查的重点是:预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。

  为确保收入预算从约束性转向预期性,新预算法要求各级预算收入的编制,应当与经济和社会发展水平相适应,与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时为了提高预算审查的效率,新预算法将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间从会前30天提前到45天,给审查以充分的时间,而对地方人大的预算审查,要采取多种形式广泛听取社会意见。这些具体化的修改强化了对预算监督审议的力度,有利于提高预算的科学性和民主性。

  五是明确规范和完善转移支付制度。原预算法没有把转移支付纳入管理范围,导致当前转移支付存在大量的管理漏洞,引发了“跑部钱进”、资金滥用、滋生腐败等问题。新预算法明确提出要实行财政转移支付制度并着重细化了关于专项转移支付的相关规定,要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”,凡市场竞争机制能有效调节的事项,“不得设立专项转移支付”。针对现存的下级政府配套资金压力过大问题,新预算法规定除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套。新预算法明确了转移支付应该定位于推进基本公共服务的均等化,表明转移支付应该用于政府公共事业而非干预市场经济活动,要管住政府“闲不住的手”,进而有效减少腐败、寻租等问题的发生。

  六是允许在严格控制风险的条件下,有限“开闸”地方举债。我国地方政府债务问题一直受到海内外的高度关注,是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。当前,我国宏观经济面临整体的下行压力,财政收入增速放缓,而财政支出刚性较强,地方政府偿债压力进一步加大。2014年我国到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%,是偿债压力最重的一年。在这样的背景下,新预算法在严格控制风险的前提下放行地方政府举债,并规定除满足预算法规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”,对于规范地方政府债务融资具有重要意义。

  辜胜阻表示,新预算法体现了为地方政府发债“开明渠,堵阴沟,建防火墙”的政策思路,在有限“开闸”地方发债的同时,对地方政府发债做出了诸多具体规定,设置了“九道锁”,以严格防范债务风险的扩张。

  一是举债的范围,仅预算中必需的建设投资资金可以在国务院确定的限额内通过发行地方政府债券来筹措;

  二是举债规模,需要国务院报全国人民代表大会及其常委会批准;

  三是债务的管理方式,省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,要列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准;

  四是偿债的计划和资金,举借的债务要有偿还的计划和稳定偿还资金的来源;

  五是有明确限定的用途,债务资金只能用于公益性资本性支出而不能用于经常性支出;

  六是要建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制,对债务风险进行精准识别,处理好潜在风险;

  七是问责机制,要防止地方政府违反预算法规定举债,处理好地方政府“新官不理旧账”、严重透支未来“吃子孙饭”等问题;

  八是地方政府及其所属部门不得在法律规定之外举债,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,防止出现地方政府举债开了“前门”,堵不住“后门”局面。

  九是债务公开,实行阳光举债。

  辜胜阻强调,对于地方政府举债问题,一味地“堵”是不行的,而是应该疏堵结合,构建以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制,借预算法修订的契机,多措并举,让地方政府举债合法化、规范化、有限化、阳光化,处理好当前地方政府债务中“黑箱”和“黑洞”的问题。

  为此,他进一步为国务院修订预算法实施条例,实施新法提出六条建议:

  一要明确规定政府举债的债务上限,设立举借债务的“红线”,建立地方政府债务规模控制的综合指标体系,以一系列公开、公平的约束指标作为地方政府发债的前置条件。在指标设置上要充分考虑到我国作为发展中国家的特征,不仅要考虑到地方政府负债率、债务率等一些债务类指标,也要将一些反应经济增长需求的指标考虑在内。

  二要加快编制政府资产负债表,建立起全口径的政府会计制度,寻求地方政府债务治理的平衡点,避免地方政府过度举债。要通过编制政府资产负债表,明确设计和执行地方政府的负债率、偿债率等指标,建立地方政府财政收入与债务之间的关联机制,将地方政府的债务规模控制在合理范围内。

  三要进一步明确债务资金用途,并对不同类型的债务实行不同的管理办法。需要进一步明确新预算法中“公益性资本支出”的法律含义。同时,不同的建设项目的收益情况可能不同,形成的债务对政府债务的偿还能力影响也不同,因而必须对用于不同收益项目的债券实行不同的管理办法。

  四要将政府债务作为预算公开的重要组成部分,使地方政府债务在阳光下运行。要借新预算法强调预算公开的政策东风,着手建立完善的政府债务信息动态披露机制,让政府债务阳光化。要将地方政府债务投向作为信息披露的重要内容,让社会各界都能参与监督债务资金的运行情况。

  五建立地方政府债务风险预警及应急处置机制,制定一些高负债地区的应急预案,避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机。对于一些经济发展水平比较弱而又过度负债可能出现“偿付性危机”的地区,要在可控范围内实行“定点爆破”,避免风险叠加出现系统性风险。

  六要坚持有所为、有所不为,积极利用政府与社会资本合作模式(PPP)分摊地方政府负债融资压力。在公共品领域,要推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式,缓解地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力,从而降低地方政府的债务融资需求。(刘 伟 庄芹芹 曹誉波)

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