央广网财经北京9月1日消息 据经济之声《央广财经评论》报道，财政预算相当于一个国家的账本，收入与支出牵涉到千家万户。预算法是以法的形式来规范“钱从哪里来，用到哪里去”的规则。素有“经济宪法”之称的预算法终于完成了20年来的首次大修。经过四次审议，全国人大常委会昨天通过了修改后的预算法，从防止预算违规调用、公开透明、加强预算效能等方面进行了修改。修改后的预算法将于2015年1月1日起施行。

　　修改后的预算法看点颇多。地方债问题首当其冲。修正后的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。不过，地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。除此之外，财政转移支付、全口径预算等内容，无一不是外界关注的焦点。

　　要实现由人民掌管“钱袋子”，必然会压缩政府的财政自由度，而触动利益和限制权力的改革是最易遭遇阻力的，预算法修法历程的艰辛，某种程度上也反映了改革道路的曲折。大修后的“经济宪法”，直指提高资金使用效率，将有力遏制“国家利益部门化、部门利益个人化”。

　　预算法的修正历经十载，可谓十年磨一剑。从媒体披露的预算法四审稿内容来看，围绕财政收支监督和公开力度有明显加强。财经专栏作家叶檀评价，预算法修正案草案获得通过，标志着公共财政改革迈出重要一步。

　　叶檀：预算法确实是一个根本大法，我们要限定公共财政，没有完善的预算法是不行的。现在预算法确实存在很多问题，包括地方跟中央之间的财政博弈的问题，预算外收入的问题，这些都造成了财政收支、公共财政无法建立。所以现在预算法跑到终点其实是一个标志，说明公共财政的改革开始迈出了第一步。

　　对于这次预算法大修，业界的普遍共识是，预算制度的改革是中央与地方关系改革的前提。只有解决财政收支的合理、合法问题，下一步的税制改革才有稳定的基础。在财经专栏作家叶檀看来，这次大修，值得关注的亮点不少。

　　叶檀：首先是预算完整性的问题，也就是说所有的收入能够公开的全都公开，而且是预算必须完整。土地出让金是预算外收入，属于政府基金。另外各个部门私设的小金库，成为小金库之后，这些本来应该提供公共服务的政府部门它就会为了小金库成为一个逐利的部门，所以出现了公共财政它的利益部门化和私人化的问题，现在预算约束必须要约束这一块。另外一方面是惩戒机制，如果没有按照规定来编制调整预算，那么是要追究行政责任的。最后要关注的是，地方债是由中央来管控，由省级来发债，市级不能发地方债，所以还是有一定的约束。现在各个地方，省、市甚至包括县的财政都比较紧张，负债也比较高，如果不允许他们发债，到底应该怎么来处理省以下的各个市、各个县之间财政的关系，也是关注的一个焦点，到底怎么样来理顺基层政府的预算的问题。

　　预算法修正案对地方债务的规定，被大多数专家看作是在为财税体制改革开口子。现在关于允许地方发债带来的风险问题，看法不一。允许地方举债，该如何更有力地约束政府财政盲目的扩张？国务院参事汤敏对此解读。

　　汤敏：首先风险已经存在了，现在地方政府的债务已经很高，大概12万亿左右，而且在这几年涨得非常快。更大的危险是这些债部分都是短期的债，有些甚至从信托来借的债，现在用这种地方发债的方式，至少有三个紧箍咒在限制它。第一个紧箍咒是债的规模要由国务院报人大或人大常委会批准，也就是它的规模是被限制，而且是由国家来限制的。第二个紧箍咒是债发出去以后，它只能用在公益性的资本支出，不能由政府乱花，所以在支出方面也给它做了很大的限制。第三最重要一个紧箍咒，就是市场对它的制约，因为发债的方式是需要市场的，市场对各地的政府要进行评级，而且发得出来发不出来，发的成本多少，这些都由市场来决定。有了这三个紧箍咒，地方发债这个问题就相对比现在这个风险更小一些。

　　经济之声：随着立法宗旨的变化，规范政府收支行为，是预算法修正的一项重要内容。修正案草案强调全口径预算。您先深入浅出地给大家解释一下，什么是全口径预算？实行“全口径预算”后，预算工作会发生哪些变化？

　　汤敏：过去人大来审查预算只是从财政的收入、财政的支出的角度，这是一部分，其他的政府性的资金收入、国有资产的经营收入预算和社会保险预算这三部分，都没有进人大审查的部分。举个例子，现在地方政府收入的50%左右甚至以上都是中国卖地土地出让金得来的，原来根本不受这种制约，现在把这四部分都放进去，也就是人大或全社会监管是一个更全面的监管，包括对国有资产，国有企业经营的情况监管是全口径的，所以对政府所有的信托都有非常严格的监督作用。

　　经济之声：也就是这个紧箍咒将在全口径统计的威慑下可能会更好的发挥作用。那么这次中央政府与地方政府之间的权力划分，也是预算法修改中的重要问题。新预算法规定，“分清中央和地方的职责，中央和地方的共同职责共同安排支出，完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消，变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少”。为什么要做出这样的规定？

　　汤敏：在财政支出里有两部分，一部分叫做一般性转移支付，中央政府给每个省多少多少钱，辅助地方政府的支出等等，另外一部分叫做专项转移支付，这种专项转移支付往往由各部委或者某一项目等把钱分下去。过去为什么大家说跑步前进，都是要各个地方到屋里头来找钱，来得到这些支出，而这部分专项转移支付越大，就越不合理，腐败问题就更严重。

　　【编辑观点】

　　预算关乎政府收支的安排。钱从哪儿来？收上来的钱如何做到不乱花？这个事关民生和政府公信力的重要问题，自然引人关注。

　　刚才两位评论员为我们拆解了这次预算法修正案草案中的重要亮点。从这次大修来看，通过预算，透明提高资金使用效率，加强监管避免贪污腐败，是改革的核心。从2004年至今，已经过去了10年，修正预算法的“马拉松”终于跑过终点。回过头来看，利益博弈、阻力巨大可想而知。所以说，预算法修正案的立法工作，以及将来新预算法的落地工作，都需要有克服阻力的决心、勇气和坚持。至于各地政府部门，也应该明白：完善预算制度，先从经济上“把权力关进制度的笼子”，是难以阻挡的趋势与潮流。只有管好”钱袋子”，建立起财政“防火墙”，才能以法治化的预算推动现代财政制度的确立和运转。

　　【其他观点】

　　《人民日报》评论：“钱袋子权力是一切权力中最重要的权力”。预算法治化，是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地。而对“钱袋子”的叩问与关注，也必将推动人们进一步培养法治意识、树立法治信仰。

　　《长江日报》评论：预算法与从中央到地方的各级政府密切相关，触动的是一块经济权力的“大蛋糕”。现代化国家治理体系所要求的预算法，肯定不是一部让政府管理政府的法律，而是要赋予人民强有力的监督者地位，这无疑会压缩政府的财政自由度。触动利益和限制权力都是最易遭遇阻力的变革，深化改革所要啃的“硬骨头”正在这里。