「2021年两会」全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明：建议修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章

　　中国网财经3月5日讯(见习记者 王金瑞) 2021年全国两会如期举行。中国网财经记者了解到，全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明带来了一份关于修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章的建议。

　　郭新明建议，根据“十四五”规划“坚持系统观念”原则，加强全局性谋划、整体性推进，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度，构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系。

　　郭新明分别从立法路径、立法机制、立法内容三个方面提出了相关意见：

　　一，在立法路径上，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定。全国人大早在2018年就把修订《企业破产法》作为五年立法规划的重点立法项目，金融机构业务和风险的特殊性，决定金融机构破产不能完全适用《企业破产法》的一般规则，但金融机构又属于企业，应当适用《企业破产法》的原则性规定。因此，在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章、规定金融机构破产原则及相关制度、统领金融单行法律法规有关破产规定，是较为合理可行的立法路径。这既有利于构建较为系统完整、统一和谐的现代破产法律体系，又有利于针对性地解决现行金融机构破产法律制度的缺陷和不足，满足金融机构对破产规则的特别需求，更为分业梳理完善金融单行法律法规有关破产规定，适应金融机构种类繁多且不断丰富发展变化的趋势规律，预留了立法空间，这也国际上被广泛采用的立法路径。例如，美国、加拿大等在破产法案中设立专章，规定金融机构破产清算相关内容。联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南》明确可以针对银行、保险机构、公用事业公司和股票或商品经纪人公司，在一般破产法中作特别规定。

　　二，在立法机制上，建立与立法路径相适应的“双牵头”工作机制。根据《法治中国规划》关于人大主导立法工作的要求，建议全国人大指定专门工作委员会牵头成立领导小组，负责《企业破产法》的修订工作。在此机制内，根据国务院机构改革方案关于“人民银行负责拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度”的规定，成立由人民银行牵头，银保监会、证监会、发改委、财政部、司法部、最高人民法院、地方政府等参加的金融机构破产法律制度起草专班，负责梳理各业务条线以及地方负责实施的相关法律法规，拟定需要通过“金融机构破产”专章解决的共同事项，实现“金融机构破产”专章与其他单行法律法规的协调一致。在规则设计上，考虑到各类金融机构有其特殊性，在统筹立法的前提下，适当增强金融机构破产法律规范的灵活性和针对性。《企业破产法》增设的“金融机构破产”专章，统一规定各类金融机构破产的共性规则以及个性机构破产的一般原则，包括系统重要机构、上市机构、金融控股机构、中小机构、国有机构、跨境机构等。授权人民银行以及金融监管部门结合监管金融机构的特殊性，在法律法规未作规定的条件下，以部门规章的形式，针对各类金融机构破产的特殊问题制定实施细则，建立起以《企业破产法》及其“金融机构破产”专章、金融单行法律法规有关破产规定、各类金融机构破产实施细则以及有关司法解释等为基本结构的金融机构破产法律框架。

　　三，在立法内容上，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求。一是在立法目的上体现包容性。设定兼具《企业破产法》、金融有关单行法律法规的立法目的，将金融宏观审慎安全稳定、微观程序公正公平等原则要求统一于“金融机构破产”专章中。二是在适用规则上体现统一性。明确《企业破产法》及其“金融机构破产”专章、金融单行法律法规有关破产规定，在程序上、实体上的适用顺序、冲突解决、空白填补等内容。三是在适用范围上体现操作性。综合采取列举、概括定义、授权认定等方式，根据需要和可能，将金融控股公司、非银行支付机构、地方7+4金融组织等机构以及其他新兴机构，纳入《企业破产法》“金融机构破产”专章的适用范围。四是在申请主体上体现适格性。可以考虑以人数、金额及其占比等为条件，对债权人申请资格进行限制，授予金融机构股东在一定条件下的申请资格，将金融机构及其债权人、股东取得金融监管部门批准作为向法院申请破产的条件，明确金融监管部门提出申请、审批申请的条件、程序、时限等内容。五是在申请条件上体现分业性。增加符合金融监管标准的要求，授权金融监管部门根据金融法律法规政策作出决定。金融监管部门决定时，主要根据不同类型金融机构监管指标体系，划分金融风险程度，明确对应的金融监管或者风险处置措施，包括破产处置措施及其适用条件等内容。六是在监管介入上体现专业性。充分发挥金融监管部门以及金融消费投资权益保护基金管理机构的专业作用，明确金融监管部门以及存款保险基金、证券投资者保护基金、投保者保护基金在金融机构风险处置以及破产申清算中的职责及有关履职要求。建立健全政府、法院、金融监管部门等的联动机制，为财政救助、中央银行最后贷款、设置优先股等，预留操作空间和依据。七是在清偿顺序上体现公众性。对金融机构设定不同于其他企业的统一的及分业的分配规则。主要包括对涉众型个人债权的特别保护、破产前金融风险处置费用的承担、对破产负有个人责任高管的劳动债权分配、有关金融消费投资权益保护基金收购或者偿付受保护债权后的清偿顺序等内容。八是在制度配套上体现基础性。对金融基础性制度作出特殊法律安排，重点要对金融交易结算最终性、终止净额结算制度等金融基础性制度作出明确法律规定，保障金融交易和结算安全。