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美国联邦政府债务状况及影响

  • 发布时间:2014-12-11 09:35:34  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:王斌

  近日,美国外交关系协会发布报告指出,由于医疗、社保等福利开支未得到有效调整,长期来看,美国仍面临联邦政府债务激增、债务违约风险增加、市场借贷成本提高等不可持续的长期债务问题以及经济逐步放缓风险。主要内容如下,供广大读者参考。

  美国联邦政府债务状况

  2008年国际金融危机以前,美国联邦政府高额预算赤字就已成为严重问题。2008年至2009年危机期间,美国联邦政府积聚了大量新增债务,债务率(联邦政府债务占GDP比重)达1950年以来的高点,增速高于大部分发达国家。2009年至2013年,美国联邦赤字率(联邦政府赤字占GDP比重)为7.6%,远超过前20年的均值。同时,债务率较2007年增加1倍,达74%,超过大部分发达国家,与法国等长期高负债的欧洲国家不相上下。

  据美国国会预算办公室预测,2014财年,美国联邦赤字率将降至3%,与前40年的历史平均水平持平。未来10年,由于受从2011年开始实施的自主支出削减政策影响、税收小幅增加以及美国经济复苏等诸多因素的作用,将对改善联邦财政状况发挥积极作用,联邦政府财政状况将健康而稳固。美国国会预算办公室还预测,虽然美国2024年联邦政府债务率较目前增幅仅3%,达到77%,但这仍将是历史高位。再过10年,随着美国人口老龄化问题的进一步显现,福利支出快速增长将带动债务水平快速升高,按乐观预测,2040年联邦政府债务率将达到110%的空前高位,成为仅次于日本的负债国;按不乐观预测,2040年将达到超过190%的更危险高位。

  税收没有与医疗保险、医疗救助和社会保险等福利开支同步增加,将是美国未来债务趋升的最主要原因。其中,福利开支快速增加主要受人口老龄化的推动,医保费用增加最为显著。此外,随着利息累积,预算中的债务偿还比例也将逐步扩大,但增速会逐步放缓。因此,即使所得税、资本收益税及资产税在内的减税措施能到期停止,相应增加的税收收入也不足以弥补新增福利支出。

  美国长期债务问题可能带来的后果

  国际金融危机引发巨额美国财政赤字,公众对美国公共债务关切度不断提升,如果未来美国联邦政府财政状况不能有效改善,长期债务居高不下,可能带来一系列后果,包括:

  财政不确定性增加

  2011年至2014年,由于共和党拒绝提高债务上限,美国四次面临提高债务上限僵局,几乎陷入违约境地。2012年,美国政府同时面临增税和减支问题,几乎跌入“财政悬崖”。之后,由于国会没有按时就预算达成一致,美国联邦政府于当年秋季一度关门。一项研究显示,自2011年以来,财政不确定性程度较1986年至2010年提高50%。财政不确定性增加影响了商业和消费行为,企业和家庭不愿承担风险而宁愿持币观望。自2010年以来,财政不确定性造成GDP累计减少1%,相当于每年约1500亿美元。财政不确定性和债务上限危机会损害美国公债的吸引力以及美元作为储备货币的吸引力。

  开支削减措施缺乏有效性

  为结束债务上限危机,美国两党于2011年成立“超级委员会”,负责详细制定10年内削减1.5万亿美元政府债务的紧缩方案。由于该方案最终未能达成,一项未来8年内全面削减自主支出达1.2万亿美元的减支方案于2013年自动生效。然而,自主支出主要用于基础设施、教育、研发及促进经济增长的政府开支项目,并不是联邦预算现在和未来需要解决的问题,且只占联邦支出的三分之一。因此,即便没有自动削减,预计该支出占GDP比例也将下降。削减自主支出虽然短期内能降低债务水平,但当支出上限于2023年到期后则不能再发挥作用。

  削减赤字的其他两个选项——削减福利开支和增税需要美国联邦政府作出政策调整。福利支出将成为未来联邦新增支出的绝大部分,2010年福利支出与自主支出基本相等,到2040年福利支出却将比除利息以外的其他所有7项支出多3倍。然而,在现行削减赤字方案影响下,2011年至2024年福利支出将累计下降仅1%,税收收入将累计上升仅1%,而自主支出累计下降幅度则将达到14%。若将债务增速放缓至GDP增速水平,即保持稳定的债务占GDP比例,则需要作出明显的政策调整,包括削减福利支出10%、削减自主支出23%或增加税收收入6%,或者综合运用3种措施。若要更进一步降低债务率则需作出更大幅度的调整。

  公众反对声音增多

  尽管美国公众支持预算平衡,但对削减福利开支和增税均持排斥态度,不愿为此做出牺牲。调查显示,包括18岁至29岁的青年人在内,绝大多数美国人宁愿保留现行福利而承担由此带来的债务负担。

  对策建议

  逐渐调整长期成本

  有自由派经济学家认为,不应该将削减债务作为一项首要的紧急任务,因为债务危机不会迅速发生。就相对疲弱的经济而言,美国政府支出需持续高于税收收入以刺激消费者增加支出,短期的财政紧缩反而可能拖累美国经济增长。

  有效的削减债务措施有很多种。与此相关的改革起步越晚,改革的幅度则越大。越早采取行动,改革幅度就越缓和,削减福利和新增税负就越能在代际之间平衡分布。公众和经济则有更充裕时间来适应相关改革,也将更具潜在的积极效应。比如,推迟当代年轻人退休年龄,可鼓励私人储蓄、延长工作年限、刺激经济,并减缓年轻人对社会保险的依赖。美国国会预算办公室近期的一项研究指出,与增加税收相比,平缓的改革将给经济带来更多净收益。同时,也能更好地覆盖现有津贴项目并弥补利益锐减带来的损失。

  尽快实施公共福利体系改革

  在过去10年中,美国公共福利体系改革已落后于其他G7成员国。若不进行重大政策调整,美国将于2040年面临更严峻的债务状况。

  就公共养老金体系而言,德国和日本在公共养老金体系中引入自动稳定机制,养老金金额随国家承担能力自动调整;意大利将退休年龄资格与预期寿命挂钩,法国将公共养老金体系与物价指数挂钩。到2040年,德国和日本、意大利、法国的财政开支将由此大幅削减,按粗略估算,德日将达40%,意法分别达50%和30%。同时,其他G7成员国已在控制医疗成本上作出积极努力,德、意、日是世界上老龄化程度最高的国家,但预计至2030年医疗成本都不会上涨。美国是发达国家中医疗成本增长较快的国家之一,尽管近些年有所放缓,但这主要源自经济衰退而非医疗成本调整。

  其实,与其他G7成员国相比,美国在福利体系改革上具有相对优势。老年人对公共养老体系依赖更低,因为有较成熟的私人养老体系。同时,税负占GDP比例目前也远低于大部分欧洲国家,具有较大政策空间。而且,劳动力市场更具灵活性。

  两党应尽快达成一致意见

  奥巴马政府与共和党领导的众议院都已提交可减少长期债务的2015财年预算草案,都侧重于削减医保费用,尽管削减程度不同。奥巴马政府草案将致力于在长期内放缓债务增长,在未来10年节约4000亿美元医保费用;众议院草案将为债务制定一条长期的下行曲线,相关措施将削减更多医保费用,包括确定医保资格的相关调查、提高参加医保的年龄资格以及削减医疗补助。

  两党方案的差异主要在税收与削减自主支出方面。奥巴马政府方案更侧重于对富人增税并大幅提高可自由支配支出;共和党则更侧重于削减支出并大幅削减可自由支配支出。尽管两党均认为目前的美国债务状况不可持续,但距离一致解决方案还任重而道远。

  (作者单位:财政部亚太中心)

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