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中国质检体制机制的历史沿革及内在规律

  • 发布时间:2016-04-27 08:31:48  来源:中国质量报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  □ 主编 程 虹 李元平

  第二节 我国质检体制机制形成和发展的内在规律

  一个国家的质检体制机制,必须与本国生产力水平、历史文化、经济社会基本制度、经济社会发展阶段密切相关。我国历史、文化、经济与社会等多方面的独特性以及计划经济体制向市场经济体制转型的阶段性,决定了政府质检体制机制具有鲜明的中国特色。经过多年发展,我国形成了以专门机构为载体、以质量和安全为核心、以技术手段为支撑、内外检统一的中国质检体制机制。它既体现了质量安全和质量发展的一般规律性,也体现了中国国情的特殊性,是既符合质量发展规律、又切合中国阶段性国情的体制机制。

  一、质检体制的演进必须与不同历史时期经济社会发展相适应

  特定时期的社会制度和经济发展水平决定着管理方式的选择,任何时期的质检体制都不能脱离当时所处时代的社会制度和经济发展水平。

  在以小农经济为主的传统社会中,我国建立了以计量检验技术为支撑、以官府律令为手段的传统质检体制。明代之前,皇家和官府日常用度所需均是以自建官营作坊的形式来自给自足,其生产目的决定了生产者对质量的要求极为严格。从法典中也可以看到,因质量而遭受惩罚的主体多为官营手工作坊的工匠。政府利用匠籍制度强征民间技艺高超的工匠为其无偿生产,为的就是保障官府自用产品的质量。明代因为官营作坊自身生产能力的不足,开始逐步下行收购。此时,政府事实上也成为市场中的质量需求者之一。但从管理方法上来看,度量衡工具没有在技术革新的前提下进行实质性提升,质量法律规范也是在继承唐代法律的基础上所制定。在工具、手段难以创新的前提下,要提升全社会的质量,发挥市场的作用是最优选择。所以,无论是从管理的需要,还是从政府自身的质量需求来看,通过民间主体在市场中的创新活力,加强市场和社会力量的参与,是明清时期政府的一种顺应历史发展的自然选择。

  随着机器大工业时代的到来,民国时期我国初步建立现代的质检体制。这一时期的质检体制机制更加依赖现代科学技术的规范应用,政府设立大量专门的技术机构。在社会向工业化方向发展的过程中,经过广泛进行的科学化运动,质检体制纳入到技术管理的层面。这股工业化浪潮一直延续到新中国成立以后,为适应国家重工业发展的需要,建国初期建立了特别强调集中统一管理的政府质检体制。

  进入改革开放时期,伴随着市场经济体制的转变,政府质量管理整体思路开始转型,引进发挥市场作用的质检管理方法和手段;伴随着国家经济的持续高速增长,加强质量技术基础建设;伴随着我国外向型经济的发展和参与全球市场的一体化,我国质检部门主动在国际上发声、参与国际规制的制定。

  总体来看,我国质检体制不断发展,既顺应不同历史发展阶段的社会需求,又体现了不同历史时期质检体制的特点,中国质检体制演进过程是不断适应经济社会发展需要的过程。

  二、质检职能是不同历史时期政府的固有职能并持续改善加强

  质检管理不是今天才成为政府管理的职能之一,更不是某一历史时期所特有的政府职能,比如计量就贯穿了几千年历史发展进程。政府作为管理经济社会正常运转的机构,有责任保障产品生产的正常秩序,营造良好的市场氛围,监督产品生产达到符合性要求,保障消费者的基本权益。一个没有相当质量水平的社会难以持久繁荣稳定,既不能满足人民群众的消费需求,也不能助推经济的持续发展。从这个意义上说,质检职能是历朝历代政府对经济进行管理的固有职能。

  质检职能最重要的,就是要能够满足市场交易主体对交易对象的主客观要求,不仅要满足某一客观标准,还必须满足质量需求方所提出的具体要求,这促使产品质量向更高水平发展。质检职能的基本目标在于提高质量总体水平、维护质量安全、促进经济社会发展,使社会生产秩序不至于因质量方面的“劣币驱逐良币”而紊乱。

  质检职能不断加强和改善的过程,在我国质检体制机制的历史发展脉络中清晰可见。秦汉时期将度量衡的统一作为贸易交换的保障手段,是通过中央集权的政府强制力推行的。政府统一度量衡是为了赋予产品的贸易一个可供比对的参照,为的是固化可供使用的最低标准。它反映在食品中是保障人的健康,反映在产品中是可堪使用而不至伤人,无论是对国内产品的监管,还是对进出口商品的监管,归结起来对质量安全的管理都是质检职能的职责与底线所在。在古代社会技术条件有限的情况下,无论是在官营手工作坊里的产品生产,还是民间以家庭为单位的生产,即使只能够通过重量、容积、长度等物理指标来判断产品优劣,也反映了不同历史时期政府质检固有职能的重要性和必要性。随着时代的进步,质检管理方式也在不断地发生改变,既通过官营生产的方式来集中创造高质量产品,也以增进市场活力的方式去激发民间主体的质量创造能力。明清时期江浙一代所形成的较为发达的纺织业生产集群,就是民间社会在长期历史积累中逐步形成的经济现象。

  在计划经济时代,政府的质检职能是以行政命令的方式直接介入到企业生产中,这是特定时代的管理方法。这一时期,政府质检管理较少借助于市场的力量,而较多采用政府集中优势资源的方式推动质量的发展。改革开放后,不断发挥市场作用,政府质检管理逐步从政府大包大揽向全面质量管理转变,从政府单打独斗向社会和市场多方协同转变。它并不代表政府的质检职能在削弱或改变,而表明政府更加明确自身对质量安全、质量发展职能的范围与边界,注重维护质量安全,注重发挥政府在质量提升方面的引导作用,积极推进质量社会共治。

  从我国历史发展脉络可以看出,质检职能是政府的固有职能,随着社会发展不断改善加强。秦汉时期通过中央集权的政府强制力保证度量衡的统一,作为质量保障的手段。唐宋以来随着商品经济的发展,商品质量安全问题日渐凸显,法律又成为政府质检的重要手段。明清特别是清末民国时期,在继承前代政府质检手段的基础上,政府又主导质检体制从传统到现代转型。新中国成立以来,政府不断调整质检体制,以适应持续变化发展的质检新形势与新任务,逐渐形成了具有中国特色的质检体制。

  三、中国国情决定了我国相对集中统一的质检制度

  封建主义中央集权制度在我国延续了2000多年,与民间和社会力量相比,政府往往比较强势,这形成最典型的治理特征,即国家对经济活动、社会事务行使比较充分的管理权。质检体制是中央管理体制的有机组成部分,体现偏重中央政府的统一集中管理,与中国国土广袤、区域发展不平衡的大国特征是相适应的,它使得我国能迅速建立起统一的国家标准、规制手段和产品检验方法,能够相对同步地执行质检法律制度,促使我国快速走过国外要经历若干年探索才能实现的质检体制道路。在宋代以前,政府对市场经营是严格控制的,在市场内专设官员管理。这种严格的限制在很大程度上约束了质量违法行为,相应地降低了市场的活力。这既反映了大一统过度集中的社会体制抑制社会特别是市场的力量,也忽视了区域差异,不能完全兼顾区域和质量发展不平衡的状况。不过,中国国土广袤、人口众多,单靠政府的单一管理难以做到事无巨细、面面俱到。特别是在古代社会交通不便、通讯不发达的情况下,中央政府的实际控制范围仅能覆盖国都周边数百里的范围。随着社会不断进步,生产力水平不断提高,政府所面临的质量问题也日益增多。宋代对市场贸易持开放政策后,市场愈发繁荣。从北宋《清明上河图》可以看到当时东京的繁荣景象,与之相伴随的“行滥”现象也在宋代呈泛滥之势,连宋高宗也感叹说:“访闻街市货卖熟药之家,往往图利,多用假药,致服者伤生,深为恻然。”

  我国古代乡村主要是以家族聚居的形式形成,地方乡绅以及宗族内族长是管理地方事务的主要负责人。在幅员辽阔的中国广大乡村,地方自治是比较主要的治理方式,在较为封闭的乡村社会内,宗族及乡绅成为家庭手工业产品质量管理的主要力量。在乡村这个地域狭小的范围内,产品的质量信息得到较为充分的交流,使得质量的信息不对称大为降低。乡绅不仅是地方自治权威的存在,同时也是大一统社会下,皇权在地方的直接代理人和布道者。大一统的管理既是社会管理的制度基础,同时也依靠社会力量的管理。

  民国时期,行会、商会在质检管理中发挥了举足轻重的作用,并有较大程度的发展,但是仍旧没有离开政府的统一监管。商会作为行会的更高一层次的组织形式,自北京国民政府建立初期就仿照西方国家颁布《商会法》,给予各商会较多自治权。南京国民政府建立后,收紧了对商会的管理,使其置于政府的完全管理之下。商会的自主性是服从于政府管理,是在政府法律框架下的有限自治,在很多时候是政府命令的直接执行者。

  新中国成立后,面临各种困难,百废待兴、百业待举,亟须集中力量建设和发展。该时期政府实行单一制管理,较少借助民间力量的管理方式,无论是政策制定,还是标准统一、检验检测、合格评定,均由政府一手决策、执行与监督。改革开放后,这种管理方式发生了很大转变。当前,我国经济发展面临最突出的任务是加快转变经济发展方式,实现从数量增长型向质量效益型转变,实现提质增效升级,必须将提升质量作为经济转型的突破口。基于现阶段我国质量安全形势依然严峻、产品质量总体水平不够高的现实,要实现这一根本任务,除了发挥市场的决定性作用外,在很大程度上仍然应当发挥政府的重要作用,通过加强质量供给侧改革,为市场提供良好的创新环境,引导和支持企业通过提高质量增加产出。

  目前的质检体制,既继承了历史的基因,同时蕴含变化和创新的因素。职能上的统一是我国历史文化积淀的自然选择,有利于监管效果的发挥,也符合人民对于更优质生活的期待和追求。

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