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一、地方政府债券发行试点总体情况

  • 发布时间:2015-03-16 01:31:19  来源:中国证券报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  鉴于地方政府债券将会成为地方融资的一个主要手段,我们认为有必要对从2009年开始的地方政府债券的发行试点进行梳理总结,以期对今年及今后的地方政府债券发行工作提供借鉴。

  1、发行模式

  中国地方政府债券的发行模式自2009年以来先后采取了以下三种模式。

  “代发代还”。在2008-2009年应对全球金融危机期间,为了增强地方安排配套资金和扩大政府投资能力,2009年国务院批准由财政部代发2000亿元地方政府债券,从发行到还本付息都由财政部代办。

  “自发代还”。2011年,在“代发代还”运行两年后,国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点在国务院批准的额度内自行发行债券,但仍由财政部代办还本付息。2013年新增了江苏和山东两个试点省。

  “自发自还”。2014年国务院批准了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等十个省市试点地方政府债券自发自还。这些地方政府不仅自行发行债券,还直接向投资人支付本金和利息。

  在以上三个模式的转变过程中,参与试点的地方政府的发债方式逐步趋近市场化,地方政府在债券发行过程中的权责利得到进一步明确,国家信用在地方政府债券中的担保作用逐渐弱化。

  2014年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)发布,标志着中国地方政府债券新运行机制的建立。《意见》对包括发债主体、债券种类、发债规模、债券审批、发债用途、债券偿还等都提出了指导原则和一些具体规则。比如,《意见》规定,要“严格限定地方政府举债程序和资金用途”,“地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则”。

  2、发行规模和期限

  2009-2011年间,中国地方政府的年度发债规模均为2000亿元;2012年和2013年分别增加到2500亿元和3500亿元;2014年为4000亿元。

  2014年4000亿元地方债发行规模内,上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等十个省市试点地方政府债券自发自还,这些省市的自发自还债券总规模为1092亿元。其余省市的发债规模总和为2908亿元,其仍由财政部代发代还。

  2009年第一批地方政府债券发行的期限是3年,2010年有了5年期债券,2012年有了7年期债券。在2014年“自发自还”模式下首次增加了10年期债券。

  从各个期限的占比情况看,2014年以前,3年期和5年期是地方政府债券发行的主要类型;2014年,7年期地方政府债券的发行比例增加到22.9%,比2013年上升了13.6个百分点。

  地方政府债券的期限演变和它的发行方式一样,也反映了逐渐试验的过程。地方政府债券以期限较短的3年期开始,可以比较容易评估风险、定价,但由于地方政府融资投向基本上为长期的基建项目,债务长期化将实现融资与投资期限相匹配,也符合代际分担的原则。

  3、发行利率

  中国地方政府债券的发行利率与同时期同期限国债利率近似。2014年的发行利率范围处于3.63%-4.50%之间。

  从2009年以来的走势看,以3年期地方政府债券为例,地方政府债券的发行利率与国债利率有很强的相关性。但3年期地方政府债券的发行利率有时会低于同时期的3年期国债到期收益率,即出现了负利差,这种情况有悖常理。

  4、投资人

  中国地方政府债券发行和交易的主要场所为银行间市场。债券的投资人主要是商业银行和特殊结算成员(包括人民银行、财政部、政策性银行、交易所、中央国债公司和中证登公司等机构),两者的持有比例从2009年至今一直在85%以上。保险机构、基金、证券及个人和境外机构等虽然也都积极参与政府债券的交易,但其规模均相对较小。

  5、信息披露与评级

  地方政府债券的信息披露通常包括两方面内容:一是关于债券本身的信息,二是关于发债主体(即地方政府)的信息。与“代发代还”和“自发代还”相比,2014年“自发自还”模式下的信息披露更为充分。比如,地方政府债券公告中首次列出了募集资金的具体用途,也对地方政府所辖区域的经济、政府财政收支和政府债务状况等进行了说明。“自发自还”模式还引入评级机构对地方政府债券进行评级,显著提高了地方政府信息的公开力度。

  6、偿还规则

  地方政府债券试点的时间短、规模小,还未构成偿还历史,但2014年10月出台的《意见》却包含几条值得关注的新的规定。一是地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,这意味着在预算中要对偿债资金做出相应安排;二是中央政府实行不救助原则;三是地方各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制;四是地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。

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