□中国社科院城市与竞争力研究中心主任 倪鹏飞

　　住房保障是国家针对城镇中低收入住房困难家庭居住问题，实施保障的一项系统公共服务工程。《“十二五”规划纲要》确定，2011-2015年，全国将建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套，确保20%的城镇中低收入住房困难家庭实现住有所居的目标。大规模实施保障性安居工程，是加快转变经济发展方式的具体实践，具有重大的现实意义和深远的历史影响，同时，促进实现住有所居目标也起到了促发展、惠民生、转方式、调结构、稳房价的作用。虽然为加强和规范保障性住房管理，各级政府出台了不少相关政策，但作为一个复杂和庞大的系统性工程，相关制度、管理体制和运行机制等需健全和完善。

　　住房保障制度待完善

　　第一，保障范围较小。当前有资格获得城镇住房保障的居民仅为当地户籍居民，人口仅占城市总人口的6%，大量需要直接保障和政府支持的中低收入和新就业人口，以及大量农民工和外来人口被排除在保障范围之外。

　　第二，保障对象不清楚。许多城市缺乏有关当地住房、收入、人口总体状况，以及城镇居民家庭状况的准确信息，没有形成相对科学的住房保障发展计划，也无法对城镇家庭进行分类，并确定哪些家庭应该享受什么类型的住房保障。

　　第三，保障形式较混乱。目前各地住房保障包括限价房、经济适用房、拆迁安置房、棚户区改造房以及公租房、廉租房等。同时，以售为主的保障形式，面临许多挑战。例如，住房的工资性货币化分配增长无法适应房价上涨，而公积金制度覆盖面有限，制度不合理，财政补贴和税收优惠不够稳定有力。

　　第四，保障标准不具体。目前国家尚未制定差别化保障房原则性标准，各城市也没有在经济适用房、限价房、公租房、廉租房的建筑面积、区位环境、配套设施和租售定价等方面给出具体的差别化标准。

　　第五，运行机制不健全。各地区城市没有对住房保障制度建立可持续的投资融资机制，也没有形成相对科学的开发、建设、管理和运营机制。

　　第六，分配机制不健全。没有建立科学、合理、透明和严密的准入机制，以及公平获取保障房的轮候制度，也没有建立随着保障家庭状况变化退出保障体系，或者在不同保障层面上转换的机制。

　　第七，管理体制不完善。责任主体不够明确，制衡机制不够健全。谁来规划、建设、管理、分配、消费保障性住房缺乏法律依据；怎样建设、管理、分配、消费保障性住房缺乏法律规范；谁来监督制衡、怎样监督制衡没有制度规范。

　　改革的目标与原则

　　在笔者看来，要确保保障性安居工程顺利推进和持续运转，应该尽快建立和完善一整套与国家经济制度、住房制度及其住房保障制度相衔接的系统、科学、严密的制度、体制和机制体系，确定住房改革的目标与原则。

　　从改革目标看，应建立对住房困难家庭的政府梯度保障体制，建立以公租房为主体的多层次住房保障体系；实行实物分配和货币分配并举的分配制度；建立政府领导、出资人监管、非盈利机构执行、企业社会服务的保障房管理体制；建立政府负责、市场参与的持续运行的机制；建立依法监督的四方监管机制。

　　从基本原则看，首先，应明确政府主导，市场参与。政府对住房困难家庭提供程度不同甚至“兜底”的保障，充分利用市场资源参与住房保障；其次，应大政统一，因地制宜。基本制度、基本政策全国统一，具体标准、具体政策因地制宜。

　　从保障目标看，第一，保障比例：基本保障，均衡协调。对住房在基本住房条件以下的住房困难家庭提供住房保障，保障家庭占全部家庭的比例为20%左右，与总体经济社会发展目标以及其他专项规划目标相匹配。第二，住房标准：面积不大，功能齐全。对住房保障对象提供面积不大、功能齐全、质量可靠的基本住房保障，人均20平方米左右，户均60平方米左右，确保保障家庭实现“住有所居”。第三，空间布局：集散结合，以散为主。在保障房的空间布局上，一部分保障房集中在一个区域内，一部分保障房散布在不同的居住区内，那些保障房的集中区又散布在城市的不同层级居住区内。第四，配套设施：总量匹配，空间匹配。保障房的交通、通讯、市政等基础设施配套不仅考虑总量匹配，同时考虑空间匹配，从而保证保障对象能够实现畅通和便捷。第五，社会服务：功能齐全，均等服务。在教育、医疗、商业服务、治安、计划生育、社区服务、社会管理等方面，集中的保障房小区应像商品房小区一样，社会服务功能齐全；分散的保障房家庭则平等地享受小区内其他居民均等的社会服务。

　　梯度保障 动态调整

　　要公平而有差异地提供住房保障，需要将保障对象进行分类，然后实行不同形式和程度的保障，并进行动态调整。

　　实行两类保障对象的制度，限定中等以下收入、住房困难的家庭为保障对象。根据三个主要标准，即家庭负担（人均收入）、家庭资产（包括住房）、工作年限（包括外地人口），将保障家庭分为两类：第一类是指失业、无固定职业或工作不稳定、老弱病残孤、低收入以下或无收入的家庭；第二类应包括工作稳定、工作年限较长、收入低下、有一定资产的家庭，以及工作稳定、工作年限较短、收入中下、没有资产的工薪阶层、个体户、外来移民家庭。

　　对不同类型的保障对象，应实行不同保障程度的制度。对本地户籍低收入住房困难家庭，根据廉居标准，实施完全保障；对工作稳定、收入中下、没有资产的家庭，主要是工薪阶层、工作年限较短者以及部分个体户和新移民，对工作稳定、收入较低、有一定资产的家庭，主要是工薪阶层和工作年限较长者，根据安居住房标准，提供部分保障。

　　同时，应实行两类产权结构的住房保障制度。第一，公有产权和法人产权住房主要包括公租房、廉租房等出租形式取得的保障性租房；第二，公私共有产权住房，包括已经建立的经济适用房、棚户区改造房等购买形式取得的保障性住房。

　　对于保障对象也应实行动态调整。第一，对保障对象进行定期的人口、收入、资产和住房状况及其变化的审核，根据新状况，对照住房保障标准，对其住房保障进行调整；第二，根据经济社会发展变化的情况，定期对国家和城市的住房保障比例、标准和保障形式进行调整。

　　以租为主 封闭运行

　　要确保住房保障公平、有效，同时防止滋生腐败，国有资产流失，住房保障体系应该“以租为主，封闭运行”。

　　在供应结构方面，应租售并举，以租为主。住房保障的体系分成租房保障体系和售房保障体系，未来租房体系应该成为主体，应该达到整体的60%以上。

　　在保障标准方面，应实现租售统一。从廉居标准看，保障面积应为人均15平方米左右，三口之家限定在50平方米范围左右，不超过60平方米。安居标准方面，保障面积应为人均25平方米左右，三口之家平均70平方米，不超过90平方米。

　　在租赁体系方面，应公廉并轨，建购储定。“公廉并轨”即将公租房与廉租房合为一体，统称为公租房。“建购储定”是指公租房供应体系，主要由四类构成：建设新的公租房，收购旧房作为公租房，政府向社会收储商品房作为公租房，认定保障家庭租赁商品房为公租房。

　　在出售体系方面，应做到政策不同，产权有别。可作为销售的保障房应包括：政府支持建设的拆迁安置、棚户区改造、限价房、合作建房：完全个人产权商品房；政府投资建设或购买的经济适用房、先租后买保障房：共有产权或有限个人产权的政策房。对于不同类型的保障房，其产权和适用的销售政策应该有所差别。

　　在住房使用方面，应封闭运行，过滤使用。随着保障对象条件发生变化，保障对象在获得其他级别的保障或退出保障体系时，必须将租赁或者购买保障房尤其是政府所有和共有的保障房，退给政府住房保障部门，或转给符合保障标准的家庭，不得将其作为商品房自由交易和转让。