时隔37年，中国再次召开中央城市工作会议，将尊重城市发展规律放在首位，在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。

　　据广东省统计局数据，2014年广东全省城镇化率已达到68%，远高于全国54 ．77%的平均水平。而按照广东规划，到2020年广东全省常住人口城镇化率要提高到73%。要完成这一目标似乎不太难。但要注意的是，这个统计口径，指的是人口城镇化率。这个城镇化率的结果，仅仅是人口的城镇化。

　　南都指数这一期通过梳理分析去年9月最新发布的《广东省统计年鉴》，带大家看看广东各地城镇化发展水平，从中可以看出不少具有区域特色的经济发展指标。如深圳人赚钱全省最多，但花钱似乎不如广州人大方。公共配套服务上，经济相对落后的湛江、梅州，其医疗机构的数量，并不比珠三角一些城市逊色。

　　深圳人口城镇化率100%

　　学界为何认为意义不大

　　南都记者根据去年9月发布的《广东省统计年鉴》发现，2014年广东21个地级市中，深圳人口城镇化率最高，达到100%，也就是说，整个深圳所有常住人口均为城镇人口。

　　佛山位居第二，达到94 ．89%。而排第三、第四的东莞、中山两市也接近90%。居于第六位的广州稍低，但也达到85.43%。

　　不过，对于深圳百分之百的城镇化，学界并不买账。因为早在2004年，深圳就完成“村改居”，户籍居民全部“农转非”，土地全归转为国有，深圳由此成为全国第一个没有农村行政建制没有农村社会体制的城市。

　　暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，深圳属于特例。虽然户籍人口全部是非农业人口，但是有的市民仍然从事农业工作，而非户籍人口虽在当地工作生活，但难以享受到与户籍人口同等的公共服务和政策待遇。因此，这样的百分之百城镇化并没有意义。

　　胡刚还指出，即使从全省来看，城市化水平也有高下之分。因县城和省会城市的资源、基础设施差异大，生活质量也千差万别。如果把两个地方的城镇人口都等质列入城镇化率计算，也不能反映城镇化具体发展情况。

　　近日南都记者调查深圳户籍制度改革进展时，有专家指出，如果由户籍人口占总人口的比例来算，“2014年深圳真实的人口城市化水平只有18.4%，2015年也只有22%”。

　　珠三角城镇化率达84.12%

　　发展到最后或可叫“珠洲市”

　　“现在中国主要有三个城市群，京津唐、长三角、珠三角，而珠三角是最成熟的一个。”胡刚认为，目前政府和学界基本都认同城市发展要以城市群作为主要形态，珠三角包括港澳在内已经是一个比较发达的城市群。

　　确实，从城市化水平来看，2014年珠三角人口城镇化率达到84.12%，比2000年的71.59%提高了12.53个百分点，城镇化水平及增长幅度都遥遥领先于东西两翼及粤北地区。

　　暨大公共管理学院教授胡刚认为，物流、人流、资金流、信息流和科技流，是城市之间联系的纽带，几个城市之间这些方面联系比较密切才叫城市群。长三角内部联系也密切，但苏、杭等地与核心城市上海还是较为疏远。北京出城之后就是农村，京津唐内部也有些割裂。而珠三角几个城市之间基本是连在一起的，这也是广东的发展优势。

　　城市群如进一步发展，城市之间的距离进一步拉近，交通、经济等融为一体，只有行政区划的划分，就是城市地区的概念。胡刚认为，在此意义上，珠三角地区就可以称为“珠洲市”。

　　粤东西北城镇化水平较低

　　需政府扶持但要顺势而为

　　2014年，广东全省城镇化率达到68%，高于全国超过13个百分点。但纵观广东各区域城镇化水平分布，则存在极大的差距。

　　在全省排第二位的是粤东沿海地区，虽然高于全国，但其城镇化率只有59.55%。粤北地区城镇化水平超过粤西沿海三市，虽然增幅居各区域第二位，但也只有46.37%。粤西地区2014年城镇化率最低，只有41.03%。

　　与珠三角相比，粤东西北地区比较落后，还是处于工业化的初期。据胡刚介绍，按照规律，一个地区的核心区域发展到一定的程度，通常会出现环境变差、地价变高等情况，促使部分人才迫于压力而向周边转移，部分高污染、传统产业也向外围扩散，最终把服务业、高新产业留下来。例如江苏的发展也是靠上海的产业转移。

　　胡刚提醒，政府在决策时需要考虑多方面问题，首先要遵循发展规律，粤东西北基础差，发展需要政府扶持，但也要顺势而为，各有侧重。像粤北山区是水源上游，应注重生态保护，不宜大量发展工业。如清远市阳山县，曾是有名的贫困县，如今为了脱贫也没有往工业方面发展，而是发展风力发电、生态农业和旅游业，其主要服务对象也是珠三角。

　　焦点关注

　　人口城镇化不等于真正的市民化

　　“（深圳）GDP是1800万总人口创造的，财政收入是所有纳税人贡献的，但公共服务只向332.21万户籍居民提供，这公平吗”？原深圳体改委主任徐景安在去年年初时就曾指出，深圳的户籍政策导致了深圳并不合理的人口结构。

　　多年以来，城镇化率（即城镇常住人口占该区域总人口的比例）一直是衡量各地城镇化水平的唯一标准。但城市公共服务对所有城市的人口并非一视同仁，医疗、教育、社保等诸多资源并未向外来人口敞开大门，他们虽生活在城市，却不能享受城市户籍人口同等的公共服务，人口城镇化并未实现真正的市民化。

　　对此，中山大学地理与规划学院教授袁奇峰表示，人口城镇化只是城镇化程度的测度指标，城镇化的质量的高低要以医疗、社保等公共服务水平来衡量。国家统计局提出2020年基本建成城镇化统计指标体系，其中就有充分利用城镇社区基础设施基本情况、城镇常住人口享受公共服务情况、城镇常住人口产业结构情况等指标。

　　今年1月1日起全国范围内实施的《居住证暂行条例》，也使得2.53亿中国流动人群向稳定市民迈出一大步。但实际情况却不容乐观。据悉，深圳早在半年前就开始施行居住证制度，规定办理居住证需在特区有合法稳定的居所及在特区有合法稳定的职业，并要求办理居住登记之日起连续居住满12个月、在特区参加社保连续满12个月。这实际上已将很多“深漂”拒之门外。

　　而广州在这方面动作相对比较快。日前，广州市政府就审议并原则通过《广州市来 穗 人 员 融 合 行 动 计 划（2016-2020年）》，计划用5年时间，加快推进来穗人员在文化、经济、政治、生活等领域全方位融入广州社会，到2020年，实现符合条件的非户籍人口子女接受9年义务教育和当地学生享受同等待遇等若干目标；来穗务工人员养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险基本实现全覆盖；全面实现省内、泛珠三角地区就医即时结算，形成异地就医协作体系。

　　但外来人口要实现真正的市民化还有很长的路要走。胡刚表示，全国居住证制度及广州的“融合计划”，都只放开了户籍居民含金量不那么高的公共权利。比如小学学位，广州整体学位并不紧张，好的学校才会挤破头。但如异地高考这类含金量高的权利，则难以实现全面均等化。

　　城镇化过快不等于管理水平能跟上

　　此外，胡刚还指出，政府主导的城镇化发展过快，配套措施就容易跟不上。城市规划不科学容易滋生城市安全、环境问题。改革开放三十多年来，政府虽然在管理上做了很多调整，但仍不能适应现在的发展速度。好比“九龙治水”（编者注：黄历中用“九龙治水”预测来年的天气雨水很少。原意指多条龙治水，结果没有龙去管行云布雨之事），政府部门职能有的地方交叉重叠，有的地方空白没人管。后来执法权都收归城市管理局，结果矛盾都集中到城管这里了。对于城市发展中出现的新因素，政府管理也出现乏力。又如广场舞大妈，城市规划没有考虑到大妈们的场地需求，结果只能在住宅区附近跳舞，新矛盾又出现了。

　　“现在的城市公共服务，主要都是按照户籍人口规划的，缺口很大。”胡刚表示，现在路也堵了，饭店、医院都是人。广州提出管理人口概念，即常住人口加上流动人口。通常流动人口是城市总人口的30%左右。出差、旅游的流动人口对于城市的公共服务要求更高，打的、吃饭、住宿、购物，消费也更高，对城市经济的拉动作用明显。城市道路要修多宽，警力要配备多少，都需要考虑整个管理人口的数量。

　　揭秘“新型城市化”

　　土地城市化将转向人本城市化

　　新型城市化实际上是以人为本的城市化。刚刚结束的中央城市工作会议，也要求提高城市发展持续性、宜居性。而在过去，城市化几乎本是以土地扩张进行的。

　　据胡刚介绍，国家实行分税制改革后，很大一部分税收收入划入国税上交中央国库，地税收入要维持政府运行，即所谓的“吃饭财政”，卖地收入占了地方财政收入的大头，成为地方政府搞建设的主要资金来源。这时候房地产又刚刚兴起，政府就通过征收土地再出让给房地产开发商，收入用于基础设施建设。“所以很多年来中国城市化其实是土地的城市化。”

　　土地城市化不具有可持续性。原来土地财政的运行模式就像珠江新城一样，政府卖地以后建地铁，附近土地升值，再卖地建其他基础设施，带动房产升值。但这样循环下去房价肯定越来越高，很少有人买得起。就会出现“鬼城”、“空城”，城市也难以持续发展。

　　广东省社科院教授丁力曾指出，以人为本的城市化则是对土地城市化的否定，是让市场起决定性作用而不是由政府大包大揽，以工业化为推动力而不是炒作土地导致经济泡沫化，以人口城镇化为重点而不是中心城区的高楼大厦集聚。

　　从全省来看，城市化水平也有高下之分。县城和省会城市的资源、基础设施差异大，造成生活质量千差万别。如果把两个地方的城镇人口都等质列入城镇化率计算，并不能反映城镇化具体发展情况。

　　外来人口要实现真正的市民化还有很长的路要走。无论是全国居住证制度还是广州的“融合计划”，都只放开了户籍居民含金量不那么高的公共权利。比如小学学位，广州整体学位并不紧张，好的学校才会挤破头。但如异地高考这类含金量高的权利，则难以实现全面均等化。

　　——— 暨南大学公共管理学院教授胡刚