本报记者 徐蒙

　　去年8月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称意见）。这份酝酿已久的顶层设计，为全国和各地国资国企改革谋篇布局，设计蓝图。

　　“干货很多、超乎预期、令人振奋……”这些是《意见》发布后，不少专家学者的普遍看法。随着《意见》的相关配套实施方案陆续发布，全国和地方国企改革在“路线图”指引下有序推进。比如在上海，去年前三季度，28家地方国有控股上市公司实施IPO、资产注入、重组融资，募资或涉及资产总额超过1200亿元。

　　然而改革深入推进，一些难点、争议点也浮出水面。新年开局，下一步，国企改革的空间在哪里，方向如何把握，从何厘清思路，实现突破？近期在由解放日报社、上海国有资本运营研究院、上海市经济管理干部学院举办的2015上海国资高峰论坛上，全国人大财政经济委员会副主任委员、国务院国有资产监督管理委员会原副主任邵宁对此进行了详细解读。

　　“三结合、三统一”和“管资本加授权”之间应理解为内在一致的递进关系，具体含义是：坚持集中统一监管的原则，同时要求国有资产监管机构按照“管资本加授权”的精神去规范行为，进行自我改革，成为一个合格的出资人机构。

　　要整合外部监督资源，建立监督工作的会商机制，这一点在国企外部监督方面尤为重要。外部监事会应该成为外部监督的主体，并且要承担责任，而审计和纪检工作的面要宽得多，不是专门对国有企业的，应该成为二线的抽查主体。

　　在邵宁看来，《意见》 有两大特点：第一，坚持市场化的改革方向，这是贯穿整个文件的一条主线。第二，文件中提出的一些改革的措施和改革的原则基本符合实际，具有可操作性，比如说坚持统一监管、分类改革，混合所有制不能行政推动及国有企业的外部监督系统需要整合等等。

　　邵宁认为，前一段时间各界对国有企业改革争论不小，各种解读都有。但从《意见》看，它所提供的改革空间很大，深入解读和理解《意见》，就能对一些争议问题做出回答。

　　国资出资人职责到底是什么

　　国有资产管理体制是前段时间争论最大的问题。

　　邵宁指出，党的十六大对国有资产管理体制的描述是：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这个描述可以概括为“三结合、三统一”。2003年根据这一依据成立了国资委，集中了大部分国有资产出资人职能。这项改革使得中国国有企业改革发展的责任在政府层面第一次变得清晰了，国有企业的外部环境第一次变得简单化了，从而实现了一次重大的体制变革。

　　党的十八届三中全会 《决定》对国有资产管理体制的描述为：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这个描述可以概括为“管资本加授权”。现在关键的问题是，“三结合、三统一”和“管资本加授权”之间是什么关系？

　　邵宁表示，这二者之间应理解为内在一致的递进关系，其具体的工作含义是：坚持集中统一监管的原则，同时要求国有资产监管机构按照“管资本加授权”的精神去规范行为，进行自我改革，成为一个合格的出资人机构。

　　他认为，集中监管的体制在政府层面责任是清楚的，而责任清晰是做好工作的基础。但在具体工作中，往往会把制度的合理性与具体机构、人员的素质混在一起，两者其实应该分开。集中监管是一个合理的体制，应该坚持，如果现实的出资人机构履职不够好，可以督促出资人机构进行自我改革；如果自我改革做不到，可以对机构进行改组，而不能把一个合理的制度基础轻易地放弃掉。这次《意见》坚持了集中监管的原则，并且作为改革的重要目标之一。

　　另外，管资本是国资管理体制改革的最终状态，是改革的目标。然而国有企业是带着一大堆问题进入市场的，只有将这些问题都解决完，企业整体上市之后，才具备实现管资本模式的条件。前些年，各级政府为解决国有企业的问题做了大量的工作，操作破产、推动重组、引导改制、分离辅业、减少办社会职能等等，都是为管资本创造条件，虽然目前国有企业的问题已经解决了不少，但是下一步国有企业改革的难度仍然不能小看。邵宁指出，对下一步改革需要有充分准备，尤其是面临新一轮的结构调整，从原有的经济常态转向新的经济常态，又会有一大批失去竞争力的企业和过剩的生产能力要退出市场，难度仍然很大。这一过程中，出资人机构仅管资本是不够的，完整的概念应该是管好资本、推进改革、调整结构、维护稳定。

　　“混改”推进空间在哪里

　　混合所有制改革是《意见》出台前后社会各界关注的另一焦点。邵宁认为，《意见》对混合所有制问题很谨慎、很实际。混合所有制改革应该是一种市场主体之间的自主选择，所以要从实际出发，不能搞时间表，不能搞行政推动。

　　从发达国家的企业形态看，小企业一般是独资的，大企业是混合所有制的，但是它的主要形态是上市的公众公司。规范的公众公司是大企业混合所有制的主要形式。过去国内不少意见一直比较简单地认为：一搞混合，大家就成为利益共同体了，就可以相互促进，就可以共同发展。从纯经济的角度，这种看法不无道理，但是实际情况比理论观点要复杂得多。

　　《意见》提出，混合所有制企业搞员工持股要试点先行，邵宁认为，“试点先行”的提法非常符合实际。因为一般情况下，普遍的、平均的员工持股效果并不好，它可能会形成新的大锅饭，而且企业的分红压力会非常大； 而经理层和业务骨干持股，一般是有好的效果。但是要实现良好效果，事先必须设计好退出机制，即在岗时持股分红，一旦不在这个岗位，需要以事先约定的价格赎回所持股权。

　　邵宁指出，在退出机制设计方面，以前一些企业没有经验，事先没有设计好退出的机制。骨干员工持股前几年效果很好，结果随着时间越来越长，被激励者逐渐地转向企业之外，而企业内部新的员工反而没有足够的机会。所以，好的退出机制就是保证激励对象在企业内部，而且在关键岗位上。

　　国企“一把手负责制”如何完善

　　邵宁表示，在关于健全法人治理结构的问题方面，《意见》提出解决一把手说了算的问题，明确董事会外部董事应当占多数，这两条恰恰是中央企业董事会试点最重要的结论。

　　据邵宁介绍，中央企业董事会试点，当时的出发点具有明确的针对性，就是想解决一把手负责制体制下企业的决策机制问题。一把手负责制在企业中，重大决策靠内部团队作出，具体形式可能是总经理办公会，也可能是党政联席会议等等，参加的人数并不一定少。对一把手负责制下的决策机制，有关部门发过很多文件，要求集体决策、科学决策，不能一个人说了算，但是效果非常有限。原因是企业内部团队中上下级关系和分工关系很难处理，很容易转化成一把手的个人决策。通过董事会试点国资委派出外部董事进入企业董事会，而且要占一半以上，以此形成对一把手的制衡。

　　中央企业董事会试点第一次从制度层面对一把手负责制进行改革和完善，其探索产生了实效。实际试点的含义可以扩展，一个企业的长期稳定发展最好不能靠个人，而是靠制度。

　　关于加强和改进党对国有企业领导的问题。邵宁指出，党组织在国有企业要发挥政治核心作用，主要体现在两大方面：第一，党组织参与重大决策； 第二，党管干部。探索结果证明，加强党的建设，加强党的领导，和国有企业的改革发展可以有效结合。“但是必须明确，党管干部管的是政治要求，管的是能不能用，而怎么用、在什么岗位上用，是董事会、经理层选人用人权的范畴。”邵宁认为，只要把这两条明确，两者就可以非常好地结合。

　　国企反腐制度该怎么建立

　　去年以来，随着不少国企“老虎”落马，国企反腐也成为社会关注的热点。

　　邵宁表示，企业的反腐工作是企业纪检委的主要职责，企业的反腐必须和制度建设相结合。实际上在这个方面，中国企业特别需要向跨国公司学习，因为现在中国国有企业出现的腐败问题，跨国公司都曾遇见过，因此它们都有一套防范的手段，这套防范手段是靠制度建设，尤其依靠于现代的信息技术手段。邵宁指出，如果企业的反腐工作能够和企业管理的制度建设结合在一起，能够和企业的信息化建设结合在一起，将对我国的企业整体管理水平带来显著提高。

　　另外，邵宁认为，此次《意见》提出，要整合外部监督资源，建立监督工作的会商机制，这一点在国企外部监督方面尤为重要。

　　何为外部监事会制度？他认为，该制度有两层定义：其一，国有企业监督必须是外部的；其二，对国有企业的监督必须有权威性。外部监事会应该成为外部监督的主体，并且要承担责任，而审计和纪检工作的面要宽得多，不是专门对国有企业的，应该成为二线的抽查主体。要整合外部监督系统，空间上要分出层次，时间和频度上要有限制，以避免增加企业的负担。监督工作的目的是要提高透明度，要客观公正地评价企业的工作。在重大决策方面，必须要有容错机制，否则企业没有办法去做决策。