中央经济工作会议提出明年五大任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，2016年是供给侧结构性改革攻坚年。城市作为国家经济的核心载体，充分实施以人为本的新型城镇化战略，围绕城市人口和城市文明建设做足工作，是贯彻中央经济工作会议的重要抓手。在特大城市和巨型城市备受瞩目的同时，应做好中小城市的协同发展，提高我国主体功能区和城市群规划的综合提升能力。2013年农民工总量达到2.69亿，2012年全国现有失地农民人约有4000~5000万人，每年以300万的速度增长，大学毕业生年均约为700万。自2003年开始新市民作为城市政府人口管理的新政，在苏、浙等地率先展开，目前已经成为我国城市服务管理外来人口的关键性政策，在巩固城市总体发展质量和提高城市体量增长上起到重要推动作用。直辖和省会城市的人口规模和密度总体上得到集聚，甚至超过地区的综合承载力。与此同时，地级市的人口集聚能力需要加快提速，为我国城市人口总体容量的承载贡献更大的空间，促进优化、合理的城市群共生发育。新市民作为凝聚和固化外来人口的重要调节措施，应当发挥其宏观调控的作用，为促进我国不同等级城市均衡发展提供有效的人口集聚政策参考。

　　2013年我国城镇化率已经达到53.73%，但半城镇化等矛盾突出。2013年农民工总量达到2.69亿，与此同时，2012年全国现有失地农民人约有4000~5000万人，每年以300万的速度增长，2020年总量将超过1亿，大学毕业生年均约为700万。城市作为承载人口的重要空间载体，呈现人口快速膨胀的阶段，尤其是直辖市和省会城市等。自2003年开始新市民作为城市政府人口管理的新政，在苏、浙等地率先展开，目前已经成为我国城市服务管理外来人口的关键性政策，在巩固城市总体发展质量和提高城市体量增长上起到重要推动作用。城镇化在稳步推进人口迁移和合理城镇面积增长的同时，需要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障和文明样式等的转变。农民向城市市民的转化，要将进城农民引入城市生活，使他们逐步融入新型的现代市民社会，实现传统生产方式、生活方式和固有价值观念的深刻转变，普及和传播城市文明，实现城乡文化的融合。与此同时，从总规模收益和外部成本进行定分析， 规模过小的城市， 规模收益低。政府负担的外部成本高， 经济效益差；人口在10-100 万人规模区间，才有正的净规模收益。在100-400万人规模区间为城市净规模收益最大。因此，推进新市民化对于综合承载力良好的中小城市作为主力推进城镇化具有综合效益。

　　“新市民”概念提出的宏观背景和沿革

　　学术层面对新市民概念的解析

　　农民工的概念最早起源于江苏省南部，1950年代大跃进后期，苏南地区地少人多，土地无法解决生计，于是出现农民开始以自办乡镇企业和进城服务两种形式从农业转移到工业、城市建筑业和服务业等。改革开放确定农村人口有自由流动权后，农民工人数急剧上升并超过1亿。农民工首先在小城镇出现集聚。

　　费孝通在80年代初对江苏吴江小城镇商品经济由解放前的衰落到解放后尤其是改革开放的兴起，以及农业剩余人口在小城镇从事非农生产方式的探究，这是我国开展新市民社会现象研究的缘起。而国内学术界首次将都市农民工称为“新市民”是在1986年，当时，杭州市区农民工约为12.3万，占企业职工总数的36.7%，98%在生产第一线。吴克强等人通过对杭州市进城青年务工人员进行走访，通过对其在该市的生活和思想的调研，初步揭示了新市民在居住条件、用工待遇、合法保障、择偶婚姻和城市融入等存在的问题。

　　伴随“三化”的快速推进，农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业，是我国产业工人的重要组成部分，为我国“三化”的贡献日益显著。但是，在城乡二元制改革尚未取得根本性突破的背景下，以农村转移劳动力为代表的外来务工人员是生活在就业城市边缘的弱势群体，从事非农产业、生活就业在城镇，但身份仍然是农民或非市民，在人口统计方面，居住半年以上按照常住人口，但是却不能同时获得所在城市的居民身份，融入城市、平等享受与市民同质的公共服务和社会福利较为困难，以农民工人口为基础统计，该人群规模在2.69亿以上，分别约占全国和城镇人口的19.77%和36.79%。如果大量农民工长期停滞在农民工状态而未能新市民化，不但会影响城镇经济的健康发展，而且会成为和谐社会建设的重要隐患。因此，解决好农民工新市民化问题，对于推进新型城镇化、扩内需促消费和统筹城乡发展等方面都有着重要的理论意义和现实意义。与新市民体制机制有关的理论包括城镇化与城乡协调发展理论、二元结构理论、微观的人口迁移理论、人力资本与社会资本理论、公平效率原则与基本公共服务均等化理论。

　　政府管理层面对新市民概念的解析

　　如前所述，苏南的小城镇现象自下而上，为国家政府就解决农村剩余劳动力提供良好启示。1997年6月，全国382个小城镇进行户籍改革试点；2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（国发〔2001〕6号），明确引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇发展和加快我国城镇化进程。在户籍管理层面，（1）对有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属；（2）已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，均可根据本人意愿办理或统一登记为城镇常住户口。

　　此后，苏浙和广东等省包括多个地级市以上的城市开始在政府层面研究并制定对外来人口等的管理。浙江省杭州市和江苏省常州市是我国城市推行新市民实践的先行者。常州市自2001年8月提出建设学习型城市，新市民学校（夜校）是六种学习型组织的之一。2006年青岛市明确提出新市民的概念，赣州市在此基础上，将返乡农民工也作为新市民来界定。

　　构建专门的新市民服务行政实体，是浙江一些县级市创新政府治理的举措。2007年6月，平湖市（隶属嘉兴市）在浙江省率先建立外来人口服务管理的专门机构平湖市新居民事务局（隶属市政府）。2007年8月，慈溪市（隶属宁波市）专门为外来人员服务的政府职能部门慈溪市暂住人口服务管理局。2007年江阴已经实现新市民同城待遇的发展目标。将外来新市民和本市市民一起纳入城乡统筹就业、培训、保障、维权范畴，从制度上保障新市民实现同城待遇。该市各企业用工条件实行本地、外地工同标准、同报酬、同保障，同等接受岗前引导性培训和上岗后的职业技能培训及职业考评鉴定。该市95%以上的镇、办事处专门为新市民建立了统一廉租管理的新市民生活居住区，新市民子女全部就近接受义务教育，而且完全享受老市民子女在公办学校就学的待遇，近两年未发生一起向新市民收取借读费等违规行为。为了配套新市民工作的有效开展，地方政府围绕新市民子女教育、户籍、社会保险和知识技能等实施专门的“新市民工程”，苏浙实施的新市民制度，有效地提高了城市的人口集聚能力，中部省份及其城市及时借鉴，如湖南省尝试将新市民包含原有的城镇居民，进镇农民、个体经商、投资者、迁居、移居以及在城镇谋求发展的各类人员；湖北省实施全省范围的“新市民工程”；以赣州为代表的城市在中心城区实施新市民公寓等。

　　“新市民”概念的提出体现了我国解决城乡二元体制问题、促进城镇化协调发展和完善市场经济的目标与行动。新市民是城市建设的重要组成部分，应当在充分受到尊重的基准上有序推进权利和待遇的保障与实现，包括居住、就业、社区、文化、户籍和教育等。有人口管理部门将新市民总体上包括外来务工人员和流动人口。

　　“新市民”政策推进的总体特征

　　自2003年起，国家约有98项政策提及农民工，其中34项对指导农民工进城就业和权益保护提出了翔实具体的规定，6项直接针对农民工提出政策要求。国务院关于解决农民工问题的若干意见(国发[2006]5号〕提出加强和改进对农民工工作的领导，切实把解决农民工问题摆在重要位置。国家劳动保障部（现人力资源和社会保障部）于2006年向国务院提出建立农民工工作联席会议制度获得通过，并建下设办公室，负责联席会议的日常工作（劳动保障部）。主要职责包括在国务院领导下，研究拟订农民工工作的重大政策措施，为国务院决策提供意见建议；督促检查各地区、各部门相关政策落实情况和任务完成情况，协调解决政策落实中的难点问题；研究确定年度工作要点和阶段性工作计划；定期向国务院汇报农民工工作情况，并及时通报各地区、各部门。2013年6月，国家成立国务院农民工工作领导小组，为组织拟订和审议农民工工作的重大方针、政策、措施，组织推动农民工工作，督促检查各地区、各部门相关政策落实情况和任务完成情况，统筹协调解决政策落实中的重点难点问题。办公室设在人力资源和社会保障部。

　　尽管国家尚未出台以新市民为内容的政策文件。国务院办公厅关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知（国办函 (2013) 36号），提出要有序推进农业转移人口市民化，实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。地方性居住证管理办法已经陆续出台并施行（上海：2013年7月1日；天津2014年1月1日；廊坊政府令2011年第15号2011年12月24日），由公安部起草的全国居住证管理办法已经提交国务院审定。

　　在居住证制度方面，北京和上海均有良好的实践基础，但制度以人才引进为服务对象。1999年，《北京市引进人才和办理〈北京市工作寄住证〉的暂行办法》（京人发[1999]38号），于2001年改名为“北京市工作居住证”，该办法针对的是申请引进人才的单位应优先在本市行政辖区内吸纳所需各类人才。对于本市紧缺的人才，方可办理引进或《北京市工作寄住证》（以下简称《工作寄住证》）。其适用范围是民营科技企业、高新技术企业和跨国公司总部及其所属的研究开发机构。2002年，上海市政府出台了《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》《上海市居住证暂行规定》等文件，对人才引进、普通从业者和投亲等三类外地来沪人员进行区别分类管理。上海外来常住人口增长迅速，目前外来常住人口总量居全国城市之首，外来常住人口的密度与比重均居全国之首。

　　2010和2011在全国推行新市民（化）工程的提案被提交到全国人大，近年来逐步发展为新市民积分机制体系的探讨；部分新市民比重较高的城市的地方两会已经普遍将新市民工作作为改善民生和提高劳动者素质的重点。江苏、浙江和陕西等18个省份于2013年制定居住证相关实施意见，让符合条件的农业转移人口逐步在城镇落户。

　　代表性地城市“新市民”的政策发展特征与经验

　　由于尚未关于新市民的国家统计数据，而国家关于流动人口的数据不能全面反映新市民在城市的总量特征，因此，本研究涉及的新市民以所选择地方政府认定的新市民作为统计入口，所选择的10个地级以上城市（其中重庆为直辖市、成都为省会城市），总人口约为1.01亿，其中户籍人口8.9千万，新市民约为1.188千万（占总人口的13.3%），由于所选择的城市为开展新市民基础和政府信息公开良好的城市，全国关于新市民的总体水平将低于该比重。在省域范围，截止2011年，广东省领取居住证的新市民比例占总人口和流动人口的13.2%和43.3%，如全部转化为新市民，比重将提高到26%；在地级以上城市中，苏浙省份、胶东半岛和成渝地区的比重在20%左右，如无锡和青岛；在苏浙县级市中， 总人口约为1.08千万，其中新市民人口4.28百万（占总人口的65.7%），江阴、慈溪和常熟人口超过200万，常熟和太仓新市民总量均超过户籍人口。该结论与国家相应的流动人口统计比例保持一致。苏南一些经济较发达地区（如张家港、昆山、江阴等），流动人口的数量显著超过本地人口。江苏省太仓市2012年常住人口94.7万，其中新市民47.7万（50.37%），已对10余万流动人口推行居住证制度，2013全面实现“居住证”制度，并逐步在交通、医疗、就业等方面享受更多的“市民待遇”。

　　通过比对GDP及其相应的全国排名，可见人口的规模化的经济集聚效应十分显著。吸纳新市民能力强的东部地级市GDP全国排名总体在前50左右，中西部在前100左右；县级市GDP在全国城市（包括县级市）排名和仅县级市排名中，前10名中有六个为表5列举的城市，显示强劲的经济发展实力（全国排名均在前200名，县级前5在全国前100名左右）。与此同时，这些城市的生态环境质量总体上并没有发生显著性下降。中西部地区学习借鉴东部经验和在全国范围推行新市民工程有其实践基础，同时是有效避免部分中西部中小型城市出现经济社会不景气和城市活力下降而进行人口要素激励的方式。

　　城市化使中国社会向新的市民社会的发生变革，新市民融入所居住的城市，是当前政府职能部门面临的重大社会管理任务和亟需妥善解决的民生工程，同时也是新型城镇化持续保持动力的核心环节。当前，地方中小型城市的成长，应把充分吸引外来务工人员作为提升城市发展水平的内生动里，逐步解决外来务工人员的工作、学习、生活的后顾之忧，才能留住外来务工人员；只有把建设、服务南通作为外来务工人员自觉行为，外来务工人员才能真正融入城市，成为新市民。与此同时，对于大城市的非传统“新市民”存在研究盲点。

　　新市民体系战略包括平稳推进户籍制度、劳动就业、公共服务、福利保障、住房保障、土地流转、城市融入、政治参与和民主权利等多个领域进行制度改革，全面推进农业转移人口市民化，使农民工在公共服务、社会保障和政治权利等方面享受与城市居民同等的待遇，在统筹城乡发展的同时，实现城乡文明的整体推进和社会发展水平的提升。

　　健全和完善我国新市民政策体系的建议主要包括：（1）加快与人口城镇化相配套的经济成本核算，创新多元有效的投融资机制；（2）完善阶梯式外来人口市民化过渡体制机制，推广有示范性的新市民政策；（3）采取与城市定位/升级相适应的人口集聚/疏散政策，引导人口合理分布；（4）分步满足新市民融入需要，将满足基本居住保障和激发社会创富相结合；（5）引导和监督社会资本参与市民化进程，保障合理的收益分配并兼顾公平；（6）保障社会总体平稳运行的基准下，有序推进与新市民化相配套的制度改革；（7）提高和服务新市民的文化社会融合，兼顾新市民群体传承的自身文化传统。

　　(作者徐振强为中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、副研究员)