一、“十二五”以来的成就和经验

　　（一）成就

　　1、总量增加

　　——我国经济总量稳居世界第二位，十三亿多人口的人均国内生产总值增至七千八百美元左右。

　　2、结构优化

　　——第三产业增加值占国内生产总值比重超过第二产业，常住人口城镇化率达到百分之五十五，一批重大科技成果达到世界先进水平。

　　3、民生改善

　　——新增就业持续增加，贫困人口大幅减少，生态文明建设取得新进展，人民生活水平和质量加快提高。

　　4、改开深入

　　——全面深化改革有力推进，依法治国开启新征程，对外开放不断深入，我国成为全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国。

　　5、文化发展

　　——中华民族伟大复兴的中国梦和社会主义核心价值观深入人心，国家文化软实力不断增强。

　　6、党建强化

　　——全面从严治党开创新局面，党风廉政建设成效显著，赢得了党心民心。

　　（二）经验

　　1、做到了“四个坚持”

　　——坚持和发展中国特色社会主义。

　　——坚持“四个全面”战略布局。

　　——坚持统筹国内国际两个大局。

　　——坚持稳中求进工作总基调。

　　2、探索了“三个新”

　　——善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政的新理念、新思想、新战略。

　　3、突出了“六个重点”

　　——积极引领经济发展新常态。

　　——着力推进改革开放。

　　——加强和创新宏观调控。

　　——有效化解各种风险和挑战。

　　——保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

　　——开展“三严三实”等党的建设。

　　 二、“十三五”国内外形势分析

　　（一）仍处于可以大有作为的重要战略机遇期

　　1、和平与发展的时代主题没有变

　　——世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展。

　　2、世界经济在深度调整中曲折复苏

　　——世界经济总体在复苏，为十三五时期中国的对外出口和投资提供了支撑。

　　3、新一轮科技革命和产业变革蓄势待发

　　——以信息技术、智能制造技术、新能源技术为代表的新技术正在取得新的突破，相关新兴产业正在成长。

　　4、全球治理体系深刻变革

　　——发展中国家群体力量继续增强，国际力量对比逐步趋向平衡。

　　5、我国物质基础雄厚、人力资本丰富

　　——三十多年的改革开放和经济发展已积累了较雄厚的物质基础和丰富的人力资源。

　　6、市场空间广阔

　　——消费结构还在升级，“学乐康安美”新五大需求比重不断上升。

　　7、发展潜力巨大

　　——工业化进入知识和技术密集型重化工业和生产性服务业相交融发展的新阶段。

　　——城镇化进入到加速阶段的下半场，进入仍然在快速推进但主要是提高城镇化质量的新型城镇化阶段。

　　——区域经济一体化快速推进。区域经济一体化的推进可以提高效率。中西部地区还有巨大的发展潜力。

　　8、新的增长动力正在孕育形成

　　——经济发展方式加快转变，改革还在深化，创新驱动加快。

　　三、“十三五”期间面临的重大挑战

　　按照《公报》的说法，“十三五”面临“诸多矛盾叠加、风险隐患增多”的严峻挑战。主要挑战可以概括为以下九个方面。

　　（一）“十三五”期间的挑战

　　第一，全球经济贸易增长乏力。全球经济贸易增长乏力，原因是2008年以来的国际经济危机还没有完全退出，它的影响还在。更主要的是，最近若干年来，贸易保护主义开始抬头，尤其是针对中国的产品出口的贸易保护主义在抬头。所以，这对我们今后的出口和对外投资都会产生不利的影响。

　　第二，地缘政治关系复杂多变。随着中国经济总量成为世界第二，很多大国对中国有了一些防范心理，周边国家也对中国有些芥蒂。同时，传统安全威胁和非传统安全威胁交错，使得中国“十三五”期间的外部环境的不确定性增加。

　　第三，经济增速在换挡。“十二五”本身也是在换挡，一直在换挡。从2010年第一季度的12.1%一直往下，已经到了2015年第三季度的6个点，底部还没有探明。“十三五”前期，我们还可能面临更低的可能性。经济增速的换挡是过去三十多年来没有遇到的问题。过去三十多年，我们遇到的大多是经济周期的波动，即周期的波动是下降还是反弹到原来的高度等问题。现在的经济换挡，或者是说就发展阶段的转换，或者是步入新常态，那就意味着经济增长的高速要转入新的增长平台，不能反弹到原来的高度。这对我们来说，代表了前所未有的挑战。

　　第四，结构调整阵痛。过去主要是通过粗放发展的模式，发展高投资、高效能、高排放的产业。现在遇到瓶颈了，必须要淘汰它。同时必须大力发展新的产业。在这个转换调整过程中，有一批企业和行业面临生死存亡的考验。“十三五”还要继续进行，这是一个巨大的挑战。

　　第五，增长动能转换。增长动能也就是增长动力的挑战。原来的“三驾马车”越来越靠不住了，今后必须要依靠“三大发动机”。“三大发动机”的培育需要一个过程。增长动能的转换过程是面临挑战的。

　　第六，经济泡沫的风险加大。过去多年的高速增长积累了资产价格泡沫、产能过剩、地方债务风险、影子银行等经济泡沫。经济泡沫现在还没有消除。“十三五”期间，我们必须解决它，这是一个挑战。

　　第七，社会发展转型带来挑战。中国进入中等收入阶段，贫富差距仍然比较大，社会矛盾一部分在加剧，老百姓对权利的诉求在增加。在“十三五”期间怎么应对社会转型，这也一是个挑战。

　　第八，资源环境的约束。资源越来越短缺，环境污染的压力仍然很大。大气、水、土壤，这些污染的增量控制可以有所成效，但是已经污染了的存量部分的解决还需要时间。在“十三五”期间，这将面对更加艰巨的任务，是一个巨大的挑战。

　　第九，人口红利消失。自2011年开始，15岁到64岁之间的生产性人口占总人口的比重开始下降，人口红利正在消失。这个过程还没有结束，“十三五”期间仍然处于这个通道上。当然，放开两胎会有所缓解，但是短期内不足以扭转人口结构变化、劳动力结构变化对中国经济的冲击。

　　（二）经济逐渐步入新常态

　　经济步入新常态的特征是什么？

　　第一，增长速度要从高速转到中高速，6%—7%。

　　第二，发展方式要由规模速度型转向质量效益型。原来我国主要是追求规模的扩张、速度的提高，“十三五”期间将更多地强调质量和效益，即所谓的“提质增效”。这是新草案所要求的。

　　第三，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举。我国过去是粗放发展，所以在增量上不断扩大，扩大产能。今后，存量要调整，有些存量逐渐要淘汰。增量不是一种平面的扩张，而是要做优，要优质、高效。

　　第四，发展动力要由主要依靠资源、低成本劳动力要素驱动转向创新驱动。由“三驾马车”转到“三大发动机”，是指“三驾马车”是需求鞭策动力，“三大发动机”是供给鞭策动力。这说的是什么？从供给的内部来看，也有转换的问题。从原来主要依靠一般性的要素，转向今后高技术、人才、信息这样一些要素。当从需求的定位来看，原来主要依靠外需转到主要依靠内需，由原来的依靠投资转到依靠消费，由原来依靠政府投资转到主要依靠社会投资。总之，整个动力体系要发生基本变化。这是新常态的要求。

　　（三）不解决这些问题就不是全面小康

　　“十三五”处于全面建成小康社会的决胜阶段。全面建成小康社会，有很多指标要检验，老百姓要评价。怎么来实现？决胜阶段要解决什么问题？必须要把现在与全面建成小康社会不配套的、不相适应的、达不到要求的问题解决了，然后才能说全面建成了小康社会。哪些问题必须要解决？

　　第一，要消除贫困。全国大多数地区的问题是不大的。但是，中国地区差距很大，贫富差距很大，收入差距也很大。一些贫困地区也要建成小康社会，这是必须要解决的问题。所以这次特别强调精准扶贫、精准脱贫，一一对应，否则就不能说我们是全面建成小康社会。让那些落后地区也建成小康社会，这是“十三五”最大的问题。

　　第二，要解决发展方式粗放的问题。转变经济发展方式的问题，整体来说，我国创新能力还不够强，部分行业产能过剩很严重，有些企业效益不太好，重大安全事故频发，经济泡沫比较严重。这一系列问题都说明，发展方式总体还比较粗放，这是“十三五”期间必须解决的。解决了这个问题，我们才真的步入新常态，全面建成小康社会。

　　第三，要解决城乡区域发展不平衡问题。目前，城乡的差距仍然比较大，城乡居民的收入差距仍然在3倍左右。区域的差距也很大，东西、西部、南北的差距也很大。要全面建设小康社会，就必须缩短这些差距。

　　第四，要解决资源环境的约束。现在我们的资源约束趋紧，环境的总体趋势还在恶化，尚未得到根本扭转。小康社会包括好的环境，这个问题必须解决。

　　第五，要使人民的素质进一步提高。小康不光是要有物质财富，还要有文明素质，城乡居民的文明素质也要达到与小康适应的水平，才能说建成了小康社会。

　　第六，要充分提供基本公共服务。政府是提供公共服务的，尤其是提供最基本的公共服务的。城乡都要供给到位，否则不能说全面建成了小康社会。要解决这个问题。

　　第七，要解决法制社会的建立问题。四中全会明确要依法治国，建立法制国家。“十三五”期间，推进法制建设的任务还比较艰巨，这也是小康社会所要求的。

　　第八，要提高党的领导水平。

　　这是第二大部分，共四个方面，主要讲“十三五”面临的形势，包括新的阶段和有待解决的若干个问题。

　　四、“十三五”经济社会发展的指导思想、基本原则及发展目标

　　（一）指导思想

　　我们先来看指导思想。关于指导思想，有几句话比较重要、比较关键。

　　第一，要坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”的战略布局，这是“十三五”规划的一个重要的指导思想。

　　第二，要加快形成引导经济发展新常态的体制机制和发展方式。我们一直说要引领经济新常态，引领经济新常态的关键是什么？是要形成相应的体制机制和发展方式。体制机制、发展方式真正建立起来了，新常态会自动到来。

　　第三，要推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。

　　第四，要确保如期全面建成小康社会。也就是说，2020年全面建成小康是不可动摇的目标。

　　（二）基本原则

　　第二个方面是基本原则。基本原则有六大原则：第一，坚持人民主体地位；第二，坚持科学发展；第三，坚持深化改革；第四，坚持依法治国；第五，坚持统筹国内、国际两个大局；第六，坚持党的领导。这六个原则是非常有深意的。

　　首先，这六个原则对应着前面的“四个布局”，还加了两个词，一个是科学发展，一个是国际国内两个大局。科学发展一直是党的指导思想，国际国内两个大局是今后“十三五”发展中非常重要的、必须要重视的因素。

　　（三）发展目标

　　第三个方面是发展目标。总目标是全面建成小康社会。另外，还有八项具体的目标。

　　第一个具体目标，保持经济中高速增长。具体来说，到2020年，国内生产总值和城乡居民的人均收入要比2010年翻一番，而且这个“翻一番”还要建立在什么基础上呢？要建立在发展的平衡性、包容性、可持续性。也就是说，“十三五”追求的GDP增长不是为了经济增长而增长，要是在符合这“三个性”的前提下，根据两个翻一番的目标进行测算。“十三五”期间，人均GDP增速的底线是6.5%。当然，跟过去相比，确实是下了一个台阶。但是，如果考虑到中国现在处于发展阶段的转换期、步入新常态的历史事实，考虑到我们面临的日益复杂的国际环境，考虑到我们现在面临越来越严峻的资源环境约束，考虑到我们面临着人口红利减少的事实，考虑到“十三五”期间，我们仍然还要消化“十一五”、“十二五”以来，积累的很多经济问题和泡沫，“十三五”要实现6.5%以上的平均增长，仍然还是一个比较艰巨的任务。要实现这个目标，关键是要在三大发动机上做好改革转型创新。如果通过这三大发动机，把新的增长动力培育起来，把新的增长点培育起来，我想完成6.5%以上的增长目标，是完全可能的，反之，不一定。这是第一个具体目标。

　　第二个具体目标，产业迈向中高端水平。过去，很多产业在总体是中低端的。随着中国经济进入新阶段，必须要推进产业的转型升级，发展高附加值的产业。高附加值产业要具体体现在一、二、三产业上；先进制造业要加快发展，新产业、新业态要不断成长；服务业，尤其是现代服务业的比重要进一步上升；农业现代化要取得新的进展，这是第二个具体目标。

　　第三个具体目标，消费对经济增长的贡献明显提升。这是从经济增长动力“三架马车”的角度来说的。过去主要是依靠投资拉动，最近这几年，消费对GDP的增长贡献逐步上升。2014年，消费对GDP的贡献率达到了51.2%。2015年前三个季度进一步上升到58.4%，已经超过了投资对GDP的贡献力。我们希望在“十三五”期间，消费对经济增长的贡献进一步提升。这是第三个目标。

　　第四个具体目标，加快提高户籍人口城镇化率。这里提出了一个非常明确的概念，就是户籍人口城镇化率。为什么要这么说呢？过去统计城镇化率有两种口径，一种口径就是按照户籍来说。按照户籍，2013年的城镇化率实际上只有35.9%。一种是按照通常统计上所计算的城镇化率。2014年，城镇化率达到了54.77%。户籍城镇化率和我们统计上的城镇化实际上是有一个差距的。“十三五”期间，真正面临的艰巨任务是怎么让人口城镇化，不仅是让农民进城里来打工，更要让他们真正与现有的城市居民享有同等权益。那就必须要解决和提高户籍城镇化率水平，这显然是一个非常艰巨的任务。

　　根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，到2020年，户籍人口城镇化率要达到45%左右。2013年，户籍人口城镇化率只有35.9%，意味着“十三五”期间，每年年均要提高户籍城镇化率1.3个百分点，每年要让1600万没有获得城市户籍的人成为户籍城市人口，这是一个非常具体的任务。这次在《“十三五”规划建议》说明里，对这个问题专门有一段说明。

　　第五个具体目标，普遍提高人民生活水平和质量。普遍提高里边特别强调的是脱贫的问题，脱贫目标也非常具体。贫困人口要实现脱贫，贫困县要全部“摘帽”，解决区域性的整体贫困。按照我国现行标准，我们现在有多少个贫困县？592个。又有多少贫困县都想戴着这个帽子，享受很多的优惠政策？未来五年全部“摘帽”。这个任务之艰巨、挑战之大、目标之具体，可想而知。

　　第六个具体目标，使国民素质和社会文明程度显著提高。

　　第七个具体目标，生态环境质量总体改善。最主要的，我们要提高能源利用的效率，要控制能源、水资源、土地、碳排放权的总量，同时还要控制它的强度，使主要的污染物排放量大幅减少。

　　第八个具体目标，制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。根据十八届三中全会《决定》，我们有356项改革要在2020年取得决定性成果。也就是说在“十三五”期间，所有的制度要逐步建立起来，运行起来。

　　（四）发展理念

　　五大发展理念的提出是一个创新。五大发展理念作为主线，统帅整个“十三五”规划。而且在五中全会《公报》和《纲要》中，都把这五大理念上升到关系我国发展全局的深刻变革的高度。这五个问题不是虚的，是一场非常深刻的变革。哪五个理念呢？第一是创新发展理念，第二是协调发展理念，第三绿色发展理念，第四是开放发展理念，第五是包容发展理念。这五个理念，概括得非常好，把目标、路径、理念、策略等都说到了。

　　五、五大发展理念扬帆领航全面小康

　　下面讲“十三五”期间经济社会发展重点任务，重点任务就是按照五大发展理念来展开的。

　　（一）创新

　　先说第一个重点任务，坚持创新发展，着力提高发展质量和效益。这一部分实际上强调的是全面创新。我前天在《光明日报》上专门发了文章，解读了一下公报精神，从哪个角度呢？抓住全面创新的“牛鼻子”。创新是一个体系，是全面创新，我概括为六大创新。

　　第一个创新是创新文化（包括创新理论）。在《公报》和《纲要》里面有这么一句话，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各个方面的创新。这些年的文件里，这么讲创新的还不多，尤其是把理论创新、文化创新放到这么重要的位置，我还是第一次看到。中国几千年的传统文化，中国共产党近百年来所探索的一整套文化和理论，多年来一直指导着我们的发展。如今，随着中国经济社会发展进入新阶段，面临的形势日趋复杂，过去的理论和文化不足以满足新的需要，所以要与时俱进，要创造新文化和新理论，实现引领型的发展。这次提出一个概念，叫做更多发挥先发优势的引领型发展。引领型发展就是带领别人去发展，我们国家要引领其他发展中国家的发展，这是一种积极的发展。怎么引领发展呢？光是发展产业项目不行，还要在文化和理论上引领潮流，要占领制高点，所以强调创新文化，创新理论，这是第一个创新。

　　第二个创新是创新动力。动力分为两种。

　　第一种动力是供给边的动力，有经济增长的供给。我前面说了“三大发动机”。经济增长一个方面取决于过程要素投入的增加，另外一方面取决于全要素生产力的提高，这两个都是供给面的主要力量。今后，我们要更多地从供给面的角度去寻找新的增长。也正因如此，这次《公报》和《规划建议》里面也有专门的表述，即：优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素的配置，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换。这段话主要从供给面角度出发，主要通过新的科技要素来形成经济增长的新动力。

　　第二种动力是需求面的动力。在《规划建议》里面，也专门就“三驾马车”动力也有所论述。比如，消费强调，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变；投资强调，增加有效投资，推广政府和社会资本合作模式，也就是P2P模式；出口强调，实施优进优出战略，推进国际产能和装备制造合作。

　　第三个创新是创新空间。这是一种新提法。创新有五大空间。

　　1.拓展区域发展空间

　　区域发展空间具体表现在“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”的建设，形成沿海、沿江、沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。实际上讲的是区域经济一体化。区域经济一体化，要发挥城市群的辐射作用。优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。还强调，支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通，等等。这都是拓展区域发展空间，总的来说有三个方面：一是推进区域经济一体化，二是要发展城市群，三是要支持绿色城市、智慧城市、森林城市的建设。

　　2.拓展产业发展空间

　　拓展产业发展空间，主要是支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展。同时，还强调，为了推进产业的转型升级，要鼓励发展“四众”：众创、众包、众扶、众筹。

　　3.拓展基础设施建设空间

　　拓展基础设施建设空间主要是实施重大公共设施和基础设施工程，实施网络强国战略，完善能源安全储备制度，实施城市地下管网改造工程。

　　4.拓展网络经济空间。

　　拓展网络经济空间也是新提法。怎么来拓展呢？实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略，还要完善电信普遍服务机制，开展网络提速降费行动。其中，分享经济、国家大数据战略也是文件里面第一次提出的。

　　5.拓展蓝色经济空间，壮大海洋经济，建设海洋强国。

　　第四个创新是创新技术。创新技术包括四个方面。

　　第一个方面是培育创新主体和平台。强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业。扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权。这是当前科研领域很关注的问题，因为现在大家做科研的积极性不是太高，下一步想实施创新驱动的话，不调动广大科研人员的积极性是不行的。怎么调动呢？当然要扩大自主权，让领军人物有更大人财物支配权、技术路线决策权。这是一个新提法。同时，在重大创新领域组建一批国家实验室，依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心，形成若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心。还要引导构建产业技术创新联盟。培育创新主体和平台的内容很丰富。

　　第二个方面是明确创新技术重点。重点是攻克高端通用芯片、集成电路装备、宽带移动通信、高档数控机床、核电站、新药创制等关键核心技术。

　　第三个方面是要实施创新战略和行动。按照我的逻辑重新整合后来看是什么样的创新战略呢？深入实施创新驱动发展战略、网络强国战略、国家大数据战略三大战略，实施“互联网+”行动计划，积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程。

　　第四个方面是制定创新政策。这里主要强调几个亮点。一是行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员成果转化收益分享比例。二是要完善企业研发费用加计扣除政策，扩大固定资产加速折旧实施范围，推动设备更新和新技术应用。三是要建立从实验研究、中试到生产的全过程科技创新融资模式。四是要构建普惠性创新支持政策体系。这些还有待于我们一项项去消化、落实。每一句话都有很深刻、具体。

　　第五个创新是创新产业。创新产业包括三个方面的内容。

　　1.创新农业

　　要大力推进农业现代化，让农业走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。要创新农业，还涉及到“三农”制度改革问题，提到了稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。要培养新型职业农民。坚持最严格的耕地保护制度，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。推进农业标准化和信息化。健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系。

　　2.创新工业

　　创新工业有几个很具体的规划。一是加快建设制造强国，实施《中国制造二〇二五》。二是实施工业强基工程，开展质量品牌提升行动。这是一个新的提法。三是实施智能制造工程，构建新型制造体系。

　　3.创新服务业

　　开展加快发展现代服务业行动。

　　第六个创新是创新制度。创新制度包括四个方面的内容。

　　1.创新的制度

　　针对创新的制度，要构建发展新体制。加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。我这里跟大家特别强调就是产权制度。最近一段时间来，有关领导反复强调产权制度。因为只有解决好产权，尤其是知识产权，大家才有创新的积极性。

　　2.创新企业制度

　　推进有关的企业改革，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推进产权保护法治化。推进产权保护法治化，是一个新提法，依法保护各种所有制经济权益。鼓励民营企业依法进入更多领域。优化企业发展环境。开展降低实体经济企业成本行动。激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益。这是国内外广泛关注的一个政策，让企业家有安全感，否则他就移民了，中央已经认识到这个问题。

　　3.创新市场制度

　　第三个创新制度是创新市场制度。创新市场制度主要强调了要建立统一开放，竞争有序的市场体系。这在三中全会时就已经提到了，“十三五”期间要落实，全面放开竞争性领域的商品和服务价格。这是一个非常重大的改革。过去在很多领域，尤其是重要的资源领域，服务价格都是由价格管理部门决定的，以后要减少价格管理部门对价格的直接干预。

　　4.创新政府

　　第四个创新制度是创新政府。就是要完善政府自身的管理体制，深化行政管理体制改革，转变政府职能，要建立健全现代财政制度、税收制度，健全优化创新产品、预售产品的政府采购制度，健全有限使用创新产品、绿色产品的政府采购权，改革和完善适应现代金融市场发展需要的金融监管框架。习总书记在关于《规划建议》的说明里，对这个问题专门做了一个很长的说明，为什么要改善和完善金融监管框架。

　　最近一两年，中国金融风险加大，给整个经济社会发展带来了很大的隐患。这说明，现有的金融监管方向已经越来越不适应新的金融发展趋势的需要。所以下一步，金融监管体系也随之要有很大的变化。要推进股票和债券发行制度的改革，创新和完善宏观调控方式，建立风险识别和预警机制。过去一直叫防范风险，死死地把风险压住，但风险还在积累。风险要释放，要释放当然就要有风险，就是要付出代价，但是如果不释放，以后的风险会更大。眼前付出一点小代价是为了以后能获得长远的、相对稳定健康的发展。什么叫壮士断腕？具体可能表现为，有一批“僵尸”企业该破产就破产，一批企业该发展就发展，这就叫释放风险。当然，要以可控方式和截住。中央明确指出，这是“十三五”前期我们面临的重大而紧迫的任务，这是第一个重点任务。

　　（二）协调

　　“十三五”的第二个重点任务是坚持协调发展，着力形成平衡的结构。协调发展主要表现为四个协调。

　　1.区域协调发展

　　第一个协调，推进区域协调发展。区域协调发展具体有三个方面需要强调，第一项是东中西部的协调发展。第二项是支持特殊地区的发展。支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，全面建成小康社会首先要解决难点问题。还要加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度。特别是最近几年来的东北三省、河北、内蒙、山西、陕西北部，还有新疆。多年来，陕西北部地区的重工业，尤其是煤炭、铁矿石等资源密集型工业高速发展。随着中国经济进入新阶段，这些地区普遍面临经济下行的压力，经济发展隐藏着很大的风险。下一步怎么让这些地区平稳地过渡，是一个重要任务。中央已经意识到要支持这些地区。

　　第三项是培育若干带动区域协同发展的增长机遇。其中一个就是大家熟悉的京津冀协同发展，探索人口经济密集区优化开发的新模式。这是北京要做的事情。在人口、经济都很密集的区域，如何优化发展新模式，如何推进长江经济带等的建设，这是第一个协调。

　　2.推进城乡协调发展

　　第二个协调是推进城乡协调发展。具体也包括三项内容。第一项，发展特色县域经济。发展特色县域经济，“特色”是什么意思？比如平谷区。我们一定要依据平谷的特色资源形成特色定位，发展特色产业，形成特色竞争力。同时，还要加快培育特色小城镇，一镇一业都要形成特色，这也是统筹城乡发展所要解决的。

　　第二项，以人为核心的新型城镇化。怎么样推进？——实施居住证制度，努力实现基本公共服务全覆盖。这里有两个新的重要制度——健全财政转移支付同农业转移人口实名化制度。这个制度肯定要落实。同时，还要建立城镇建设用地增加规模同落户人口挂钩的机制。这两个非常具体的制度，在下一步的发展中是肯定要面临的。建立城镇建筑用地增加规模，吸纳农业转移劳动力落户数量的发挥机制。这个一听就明白了，要挂钩，挂钩的目的是什么？提高户籍城镇化率。一般从政府的角度来说，是不愿意吸纳农业转移劳动力过来的，因为吸纳过来以后的福利保障负担很大，没有信心、没有积极性怎么办？用这两个东西压着你做，你不吸纳新人进来就不给你指标，不给你财政转移支付。

　　同时，要维护进城落户农民承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导依法自愿流程转达上述。那么这意味着什么？原来农民进城户口想着福利待遇，你必须强制把农民的土地承包权什么的收了，现在不行了，进城是进城，但是农民原来这些权益还得保证，还得维护，是这个意思。

　　推进城乡协调发展的第三项，要健全城乡发展一体化的体制机制。我们一直说要缩小城乡发展差距，推进城乡一体化发展，这么多年一直没解决。为什么？因为相关的体制机制没有形成。所以在“十三五”期间，要构建城乡公共资源的均衡配制，要健全农村基础设施建设的长效投入机制，改善农村人居环境整治行动等。这是第二个协调。

　　3.推动物质文明和精神文明协调发展

　　第三个协调是推动物质文明和精神文明协调发展。具体也包括四项内容。第一项是塑造文化价值。也就是说，要和社会主义核心价值观凝聚共识，汇聚力量。第二项是要生产文化产品，扶持优秀的文化产品，创造市场，加强人才培养等，实施哲学、社会科学的创新共享，建设中国特色新型智库。“新型智库”一词这两年也比较热门，最早是由国务院发展中心提出的建议。习总书记批示，还要实施中华典籍整理工程。第三项是深化文化改革。包括深化文化体制改革、实施重大工程，推进基本公共文化服务的标准化。第四项是要把握文化导向。也就是说，要把握正确的舆论导向，传播正能量，这是第三个。

　　4.推进经济建设与国防建设稳步发展

　　第四个是推进经济建设与国防建设的稳步发展。第一件事是要制订实施军民融合的战略。第二个是建立有关的军民融合种子。具体包括建立国家、各省、直辖市的军民融合领导机构，要打造一批军民融合创新示范区。

　　（三）绿色

　　现在说第三个发展——绿色发展，着力改善生态环境。我们把这项归纳为明确一个目标，规范、探索两个试点和实验区，建立三个体系，形成四个格局，实施四大工程，实施五项计划，开展五项行动，建立健全八项制度，内容非常丰富。

　　1.一个目标

　　第一，明确一个目标。什么目标呢？推进美丽中国建设，为全球生态安全做出新贡献。这是一个目标。

　　2.两个试点和试验区

　　第二，规范和探索两个试点和实验。第一个是要建立统一规划的国家生态实验区。这个已经在做，下一步要进行规范统一。第二个是要探索实施耕地休耕制度试点。关于这点，习总书记在《十三五规划建议》里面专门展开说明。探索实施耕地轮作休耕制度，国家可以根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染去，生态严重退化地区开展试点，安排、跟进休耕，对休耕农民提供必要的粮食或者是现金补助。开展这项试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。这是新的制度，以前没有的，以前恨不得一年用多少次，其他国家很多都有休耕制度。

　　第三，建立三个体系。第一个体系，建立绿色、低碳、循环发展的产业体系。关于建立绿色、低碳、循环发展的产业体系，有很具体的设立绿色发展基金来推进绿色产业的发展。

　　第二个体系，建立清洁、低碳、安全、高效的现代能源体系。也就是要发展新能源。

　　第三个体系，建立由空间规划、用途管制，领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。这个治理体系是以市县级行政区域为单位的。“以县为单位”是一个很新的提法，尤其是离任审计，把空间规划、用途管制、审计和绩效考核连在一起，形成一个空间治理体系。

　　第四，要形成四个格局。就是构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局。其中，自然岸线格局是第一次提出。自然岸线格局是什么意思？实际上是要解决海洋的内容。而提出海洋的内容，其实也是把中国所有的国土全都覆盖了，把城镇化、农业、生态安全、自然安全等全覆盖。同时，还强调要落实主体功能区的规划，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，整合设立一批国家重点。

　　第五，实施四大工程。第一是实施近零碳排放区示范工程。就是接近于零的碳排放区的示范工程。第二是要实施山水林田湖生态保护和修复工程。第三是实施濒危野生动植物抢救性保护工程，建设救护繁育中心和基因库。这都是最新的提法。第四是实施雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程。

　　第六，实施五大计划。第一个是深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划；第二个是实施全民节能行动计划；第三个是实施工业污染源全面达标排放计划；第四是实施新能源汽车推广计划；第五是实施循环发展引领计划。这是五项计划。

　　第七，要开展五项行动。

　　第一项行动是要实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度的双控行动。也就是说，能源、水资源、建设用地这三个主体，既要有总量控制，又要有强度控制，这就是双控行动。过去，我们对国际社会的承诺主要在于碳排放强度的控制上，现在则要成为总量控制；过去，我们更多强调的是能量总量的控制，现在则是水资源、建设资源总量和强度一起控制。

　　第二项行动是要开展大规模国土绿化行动。第三项是行动是蓝色海湾整治行动。第四项是要开展能效、水效领跑者的引领行动。就是能源利用效率、水资源利用效率的领跑者的引领行动。第五项是要开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动。这些行动都是很具体的。

　　第八，要建立健全八项制度。有哪八项制度呢？

　　第一项制度是要实行最严格的环境保护制度、水资源管理制度和节约用地制度。这是三个最严格的制度。

　　第二项制度是建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。这是第一次提出的内容。十八届三中全会提到，要建立四大生态产权交易市场，但是这四个市场是要与初始配制度结合起来的。那么这次提出的初始分配制度就为下一步建立节能量、碳排放权、排污权和水权四大生态产权交易市场，提供制度基础。

　　第三项制度是要实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是一个新的制度。习总书记在《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>的说明》里面也专门展开了说明，对这一点非常重视。为什么？这么多年来，环境问题之所以不好解决，是因为确实环境是以地方的“块块”管理为主。所以，大家都不愿意把真实的数据报上去，地方保护主义还比较严重，而且跨区域的环保不好做。怎么办？垂直管理。具体来说，主要是指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是第三项制度。

　　第四项制度是立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。这个制度非常重大，下一步很多环保部门的职能都要通过这项制度重新整合。也就是说，你的污染排放必须要先获得许可，否则污染就违规了。

　　第五项制度是重点生态功能区实行产业准入负面清单。也就是在重点生态功能区，有哪些产业不能准入的负面清单，让你一目了然，告诉你这个东西是不能干的。

　　第六项制度是要建立横向和流域生态补偿机制。流域是指的上下游，横向的就好比北京与河北。

　　第七项制度是要建立跨地区环保机构，开展环保督察巡视，建立全国统一的实时在线环境监控系统。以后再作假，难度就大了。

　　第八项制度是完善天然林保护制度。此次，绿色发展的内容非常丰富。可见，新一届领导在推进绿色发展、解决中国面临的日益严峻的资源问题的决心之大、措施之有力和具体。我想，在“十三五”期间，如果我们真正能把这些体制机制、政策都落到实处的话，经过持续的努力，还是有可能逐步实现环境的根本性改变的，否则就会比较难了。

　　（四）开放

　　重点任务的第四项，坚持开放发展，着力实现合作共赢。这里面包括四个内容。

　　第一，完善对外开放战略布局。在《公报》和《建议》里提出，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。加快对外贸易的优化升级，完善投资布局，扩大开放的领域，放宽准入限制。

　　第二，形成对外开放新体制。具体来说，主要是完善营商环境，加快实施自由贸易区战略，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。这项制度受到了国内外的广泛关注，是公平的问题。通过这项制度，国内外企业的公平问题就解决了。有序扩大服务业对外开放，扩大金融业双向开放。有序实施人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权（也就是二次抵押），成为可兑换、可自由使用货币。推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定等。

　　第三，推进 “一带一路”建设。包括要推进国际产能和装备制造合作，推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊，加强同国际金融机构的合作。

　　第四，积极参与全球经济治理。最主要是两个方面：一方面，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。这是新提法。另一方面，要积极承担国际责任和义务，应对全球气候的变化。

　　（五）共享

　　“十三五”中的重点任务的第五项是坚持共享发展，着力增强人民福祉。共享的内容包括以下八个方面。

　　1.增加公共服务供给

　　其中，增加公共服务供给最主要的是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付，创新公共服务提供方式。凡是能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。就是公共服务可以委托社会来解决，这样才能调动更多的人提供更多的服务，不能光由政府服务。

　　2.实施脱贫攻坚工程

　　这是重要的亮点。脱贫攻坚要实施精准扶贫、精准扶贫、分类扶贫，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，实施资产收益扶持制度。以前我们只讲直接补贴，是从收入这个角度来说的，而现在讲资产收益。按照我们目前确定的贫困标准，2014年的全国还有7017万的农村贫困人口。到2020年，必须要解决这7000多万人口的脱贫问题。所以必须要通过采取过硬的、惯用的举措，今后每年减贫1000万人。具体来说，就是要通过几个路子：第一个是通过产业扶贫，解决3000万人的脱贫；第二个是通过转移就业，使 1000万人脱贫；第三是异地搬迁，解决1000万人脱贫。以上总计是5000万左右。还有2000万，完全或是部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。7000万的贫困人口要一个一个的解决。只有这样，才能建成小康社会，才能实现我们的规划。

　　同时，还要建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。实行脱贫的工作责任制，对贫困县重点考核脱贫成效。这个问题很关键。我了解现在的贫困县的一些情况，那么下一步，就要考察脱贫的情况怎么样，你不能老戴这个帽子。激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫。

　　3.推动义务教育均衡发展

　　这里面有几个具体的重点内容：第一个是普及高中阶段教育。第二个是逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。第三个是实现家庭经济困难学生资助全覆盖。第四个是加快城乡义务教育公办学校标准化建设。第五个是加快城乡义务教育公办学校标准化建设第六个是建立个人学习账号和学分累计制度。也就是说，每个人都有一个学生帐号，进行学分累计。这一点我们北京正在做。

　　4.促进就业创业

　　促进就业创业包括建立面向人人的创业服务平台，提高技术工人待遇，落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，推行终身职业技能培训制度，实施新生代农民工职业技能提升计划，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。也就是说，你有这些专业技术等级证件的话，可以和落户挂钩。完善就业失业统计指标体系。

　　5.缩小收入差距

　　共享发展的第五项内容是缩小收入差距。也就是要建立健全职工工资审议，收入正常增长机制和支付保障机制，推进企业工资集体协商制度，同时还要完善最低工资增长机制。

　　6.建立更加公平、更可持续的社会保障制度

　　共享发展的第六项内容是建立更加公平、更可持续的社会保障制度，包括实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，出台渐进式延迟退休年龄政策，全面实施城乡居民大病保险制度。

　　7.推进健康中国建设

　　共享发展的第七项内容是推进健康中国建设，包括建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度等，实施食品安全战略。

　　8.促进人口均衡发展

　　共享发展的第八项内容是促进人口均衡发展，这也是大家比较关注的。全面实施一对夫妇生育两个孩子的政策，积极开展应对人口老龄化的行动。探索建立长期保险制度，尤其是老年人关爱护理问题，要建立长期护理保险制度，解决老年人的担忧。

　　习总书记在谈人口政策时曾提到两个重要数据，一是实施“单独二孩”政策以来，截至2015年8月底，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对，但是提出二孩申请的只有169万对，所占比例仅为15.2%。二是人口老龄化问题。2014年，60岁以上人口占总人口的比重已经超过15%，我国老龄化人口已高于世界平均水平。所以我们实施调整计划生育的国策很重要，这也是“十三五”规划的重点任务。

　　六、聚焦“十三五”规划发展建议

　　（一）认清新形势

　　新形势主要强调两点：一，“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，任务艰巨。二，“十三五”期间，我们面临着前所未有的国内外复杂环境，在这种情况下，对完成“十三五”的目标要有清醒的认识。

　　（二）抓住新机遇

　　最主要的是抓住现在的一些新兴产业，原来的有些产业需要退出，新兴产业需要成长，京津冀协同发展等，这些都是新机遇。

　　（三）迎接新挑战

　　挑战是多方面的，最主要的是经济下行给我们带来的挑战。在经济结构调整中，会产生新的矛盾和问题，我们必须要找到新的动力，而寻找新的动力也是一个新挑战。

　　（四）找准新定位

　　定位决定成败，定位是第一生产力。在新形势下，按照国家新的规划要求，找准平谷区在“十三五”期间的新的发展定位很重要。定位是一个体系，既是总体评估，又涉及经济、政治、文化、生态、制度等功能定位，主导产业定位，重大项目定位，空间布局定位，品牌形象定位，发展模式定位，运行机制定位等。只有把定位搞清楚，把发展的方向、面积、目标、路径搞清楚，才能少走弯路，形成生产力。

　　（五）理清新思路

　　理清新思路就是按照五个发展理念来谋划布局。过去很多地方在制定五年规划时，基本上是按照老套路，讲产业建设、城镇建设、基本设施建设、统筹建设、科技教育文化建设、物质精神文化建设、改革开放建设等，这些基本上都是在规划项目建设。而现在，国家在规划思路上已经发生了重大变化。比如平谷区在规划某些重点项目上，要先想到改革规划、创新规划、转型规划；在进行各方面建设时，与以往的思路是不同的。因此，要注重找到新思路、新动力，并理清新思路，这一点很重要。

　　（六）找到新动力

　　“十三五”期间，找到新的经济发展动力比所有问题都重要，如若不然，很多的挑战我们没法应对，所以要把动力的规划放到非常重要的位置，改革就是找动力。

　　（七）发展新产业

　　适应中国经济进入新阶段，产业转型升级，消费结构升级。新产业要符合四个标准：一是要符合消费结构升级的方向，二是要符合绿色低碳的世界潮流，三是符合移动互联网发展方向，四是要符合政府政策，尤其是符合国家“十三五”规划纲要实施政策。

　　（八）优化新空间。

　　空间布局很重要，它可以提高效率，优化资源配置。比如对平谷地区来说，它可以优化平谷的战略空间布局，优化整个县域的空间布局，优化人口的空间布局，优化产业的空间布局，优化基础设施的布局，优化县城里主要功能区的空间布局等，形成一系列新的空间格局体系。

　　（九）塑造新环境

　　新环境包括软硬两个环境。硬环境包括基础设施环境、生活环境、生态环境、要素交易环节、产业配套环境等；软环境包括政府环境、政务环境、政府服务环境、人文环境、法制环境、政策环境等，要塑造一系列新的环境，为广大企业和民众创新创业提供基础条件。

　　（十）提供新服务

　　政府在做规划的时候，一定要提供新的公共服务，这也是规划的重点。

　　（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）