当前的中期财政规划包括了两个层面的内容：三年滚动财政规划和五年财政规划。两者的周期和程序有一定差别，但核心都是风险规划，目的都是为未来提供一种各方面可预期的确定性，降低集体行动的不确定性，减少方向上的盲目性、步伐的紊乱性。中期财政规划是对各类风险防范的筹划，其基本要义体现在平衡公共风险、防控财政风险、综合权衡公共风险和财政风险这三个方面。

　　平衡公共风险

　　国家治理千头万绪，作为综合性发展规划的“国家发展五年规划”，指明了包括经济、社会、政治、文化和生态“五位一体”的发展目标。但是公共资源是有限的，要实现有限资源的公共利益最大化，就必须回答在中期内各部门要做什么，做到什么程度？优先次序是什么？各部门可用与可得资源总量在什么水平，缺口多大？回答这些问题，即是中期财政规划的第一层作用——平衡公共风险。公共风险是时刻存在的，要成功应对公共风险，就要从对危机作出应急性、临时性的反应转变为主动、系统、综合的风险管理。为破解预算分配被动应对、无的放矢的现实困局，需从管理公共风险的高度将预算与规划紧密相连，即是实施中期财政规划的客观原因之一。

　　新常态下中国经济新的发展动力能否形成还具有不确定性，结构调整存量和增量并举也具有不确定性，经济发展阶段能否顺利转换也具有不确定性。面向全面建成小康社会的冲刺阶段，致力于一带一路战略、四化同步、“五位一体”总体发展战略的落实，中期财政规划必须前瞻性地破解长期积累的各种矛盾和问题。在财政收支矛盾加剧的预期下，树立新的风险理念，有准备地做好财政风险管理，并应对经济社会改革中可能出现的公共风险，对于财政的可持续性和国家发展五年规划的落地，都具有非同寻常的意义。

　　作为中期预算过渡形态的三年滚动财政规划，其自上而下的程序特征明显。具体路径即是，评估当前政策的未来财政效应→分析当前政策问题→制定改革方案→评估未来政策的未来财政效应。财政部门将在预测和评估的基础上，根据政府职能履行的需要和项目优先次序确定资源分配政策，体现综合平衡的职能。资源分配政策或导向一旦做出，财政部门控制的着力点就从干预部门内部资源分配和具体支出，转向控制部门的总支出水平。各部门和支出机构在分配的限额内，建立自己的支出优先性排序以促进配置效率，从而制定本领域具有战略导向性、宏观指导性和综合协调性的专项规划。

　　中期财政规划作为政府提供公共服务和平衡公共风险的重要机制，要引导部门处理好政府、市场、社会之间的关系，这需要部门和财政之间的沟通和再定位。例如，针对部分现行财政支出政策“碎片化”、不可持续的问题，中期财政规划要实施资金整合，高度重视政策评估，提高政策的透明度、稳定性和可预期性。再如，财政要引导部门加快社会化改革，促进政府购买公共服务、推进基本公共服务均等化等，但改革的成本和可能的风险财政并不完全知晓，需要部门提供政策报告书、绩效指标报告和支出测算，这将为财政中期规划的支出政策和债务策略提供重要的参考依据。

　　可以说，中期财政规划是对政府各方面职能履行程度或规模的前瞻性平衡，将成为经济社会改革发展中公共风险管理的重要工具。

　　防控财政风险

　　与中国经济潜在增长率下滑、实际增长率下调相对应，财政收支缺口扩大，财政赤字增加，发债规模扩增，这些将是财政新常态的基本特征。中期财政规划应该是财政风险防控的重要机制，为中央和地方财政可持续发展提供防火墙。

　　过去的财政五年规划，只是对财政发展改革中的任务、目标、原则、思路等进行勾勒，财政因素对国家发展五年规划的实施基本没有什么约束力。实践中突破财政预算的事常有发生，财政应该有的平衡和控制功能也流于形式。这些，在以往财政收入高速增长的情况下，弊端不甚凸显。但在经济形势差的时候就没有了所谓的“政策空间”。

　　在未来3至5年，一方面，我国政府债务将上升到历史最高水平，偿还债务的压力较大，其中部分地区地方政府性债务规模较大，存在较严重的风险隐患。政府债务、政府性债务和政府或有债务，三者之间有一定的区别和相互关系。政府性债务包括政府负有偿还责任、负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务。从风险管理的角度，确保财政可持续性要求我们对或有负债也要保持清醒的认识。例如，对地方PPP形式运作形成的一些债务，虽然名义上不算做政府或有负债，但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，还不能与政府债务脱离干系，故对地方政府性债务存量应进行分类甄别，以实施有效的财政风险预警和管控。同时，由于债务利息支出和社会福利支出都是刚性支出，缺乏预算灵活性，预计未来几年政府社会性支出将会出现较大幅度的增长。在中长期内，中国政府在财政资金安排上能够腾挪的财政空间就会变小变窄。

　　另一方面，财政收入增速将会减缓甚至停止增长。从当前税制改革的实践看，减税的呼声和必要性似乎更占上风，增税面临的约束性条件明显，稳定宏观税负面临着艰巨的挑战。此外，土地出让金等非税收入的增长不可持续，营改增背景下破解地方财政压力已刻不容缓。据预测，“十三五”规划期间财政支出的增速高于财政收入增速2到5个百分点，收支差距会越来越大，必须对未来的财政风险提高警惕、未雨绸缪。

　　因此，确保财政可持续性，确定政府的中期总量债务策略并防控财政风险，是实施中期财政规划的逻辑起点和必须体现的核心内容之一。

　　综合权衡公共风险和财政风险

　　财政要实现国家治理的多重目标，并确保财政可持续，必须综合权衡公共风险和财政风险，中期财政规划就是要在中期内为两者之间的平衡提供新坐标。

　　例如，对于许多地方显性负债和或有负债，需要一个比年度支出框架更长的时间框架才能准确地反映支出责任，进而控制支出总额。再如，对于社会支出来说，尤其是其中的养老和医疗支出，由于人口规模、年龄结构等社会变量的中长期变化都会对支出产生决定性的影响，实施中长期预算和规划就非常必要。中期财政规划要为这些总量控制政策提供通盘考虑，从不提量化指标转向约束性指标为主的风险防控。

　　此外，作为政府的核心部门，财政自身也面临着改革发展的严峻挑战。改革预算模式，调整预算行为，建立现代财政制度，是确保财政可持续的必要手段。十八届三中全会提出“2020年基本建立现代财政制度”，深化财税体制改革是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。税权、产权、债权、财力、支出责任以及事权等体制要素如何匹配？处于财政自身发展转型的重要阶段，中期财政规划应为财税体制和财政管理改革提供明确的时间表和路线图。

　　“十三五”财政规划具有特殊的性质，具有基础性和支撑性作用。为使五年规划具体化、可操作，2015年开始试编三年滚动中期财政规划，这一层次的中期规划既要衔接五年财政规划，又要为编制三年滚动预算和当前实施的年度预算提供可遵循的框架。

　　无论是哪一个层次的中期财政规划，都致力于从诸多的不确定性中寻找可预期的确定性，并从顶层设计上明确方向和任务，都应理解为加强年度预算的方法，其目的在于通过防范化解未来风险，促进公共支出管理目标的实现。

　　作为过渡形态的财政中期规划还面临功能定位的转型与理念重构，代表了现代财政管理的前沿，其规则设计、操作流程以及评估方法等各个方面还有待探索。总的来说，中期财政规划内容应适应性地进行调整：由财政软约束转向综合平衡公共风险，由被动“花钱”转向主动防控财政风险，由制度修补转向以现代财政制度为目标的制度重构。以风险思维来编制中期财政规划，使其成为应对财政新常态、确保财政可持续发展的重要机制。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）