安庆市外环路，正在热火朝天地施工中。两年后，这条路将成为一条风景路，更重要的是它将给当地老百姓的出行带来极大的便捷。

　　热闹的施工景象背后，其实是一场安庆市创新运用政府和社会资本合作（PPP）模式的大会战。

　　安庆市财政局局长何家虎介绍，外环路项目由市政府通过公开招投标，将项目设计、投资、融资、建设、运营维护等全部交由中选的社会资本实施。该工程是安庆市首批PPP试点项目之一，也是国内首次运用PPP模式建设的纯公益性项目。

　　纯公益项目，为何要按PPP模式做

　　在施工现场的示意图上，记者看到，外环北路位于安庆市中心城区东北部，起于合安高速机场大道新出口，穿山跨湖，直达皖江大道东段。道路设计全长14.93公里，设计时速60公里。项目总投资19.76亿元。

　　安庆市住建局PPP中心主任牛正军介绍：“它的贯通，将根本性地改变安庆城市道路‘外无环’的历史，对进一步拉开城市框架、加快东部新城建设、打造互通互联的交通体系、构建与周边城市的快速通道等都具有十分重要的意义。”

　　由于该项目为市政道路，属纯公益性项目，不具备向终端使用者收费的机制。尽管意义重大，但投资额是安庆市迄今为止一次性投资额最大的城建项目，作为市级财政难以在近2年内筹集大量资金。而且建成之后维护也需要一笔不菲的费用。

　　2014年年底，国务院常务会议提出了积极推广PPP模式，这给该项目带来了“及时雨”。

　　何家虎介绍，项目实施初期，由于社会资本对政府与社会资本合作的内涵、模式认识不足，都将该项目按传统的BT模式来理解，导致该项目在向社会资本推介时，社会资本热情很高，但在招投标文件出台以后，响应的社会资本不多，导致第一次招投标流标。后经实施机构和咨询机构多次举办项目推介和PPP政策宣传，并对招标文件相关条款进行修改，才得以第二次成功招标。

　　“招标条件提供的投资回报比较理想，经过充分竞争也把水分挤得差不多了，社会资本的回报水平应该是盈利但不暴利，自有资金内部收益率大约在10%。”参与这一项目的上海济邦咨询公司总经理李竞一对记者表示。

　　为实现双赢，安庆市采用政府完全付费，由政府向项目公司购买项目可用性（市政道路资产）服务以及为维护项目可用性所需的运营维护服务，分别对应可用性服务费和运维绩效服务费，通过政府购买社会服务方式建立投资回报机制。李竞一认为这是首例真正意义上的PPP模式市政道路项目。

　　PPP模式的实施过程

　　“财政部关于PPP项目财政承受能力评估出台以后，我们根据评估办法进行了测算。最终确定合作期限为13年，其中建设期2年，运营11年，年度支付购买服务的资金占财政年度支出总额的4.8%，资金需求在财政承受范围内。”何家虎说。

　　之后，分别在安庆市财政局、公管局、住建委抽调相关人员组成工作小组。市住建委作为该PPP项目的实施机构牵头组织，市财政局负责商务谈判，市公管局负责招投标工作。

　　在充分考察和竞争性谈判的基础上，从价格、方案、服务承诺等方面进行比较选聘咨询机构。1月5日确定上海济邦公司为外环北路PPP项目咨询单位。在咨询机构的配合下，重点研究确定项目的建设和采购内容，PPP运作模式和实施路径，项目的技术、商务、财务和法律等方面的条件和参数，制定合理可行的PPP运作实施方案。

　　经公开招标确定北京城建设计发展集团股份有限公司成为合作单位。在合作期内，合作单位和安庆市政府分别按88%和12%的比例出资成立项目公司。合作单位作为控股方负责项目公司的资金筹集、道路设计建设、运营期的维护以及项目移交等，政府出资代表主要承担协调、监管等工作。

　　根据合作协议，安庆市政府自项目建设完工当年，按设定的各项指标进行绩效评价，按考评结果购买可用性服务及运营维护服务，其中可用性服务费每年按最高不超过中标价10%的比例支付，运营维护费固定每年962万元，并根据考核结果及PPP协议约定的调价公式确定付费额。

　　牛正军介绍，可用性绩效考核指标分四个方面：其中质量、环境保护按国家相关法规来考核，安全生产建设工期设定2年。运营维护期绩效考核指标，包括车道、人行道、路肩和排水、桥梁、道路附属设施等方面近30个小项设项目和分值。可用性服务费每半年支付一次，运维绩效服务费每季度支付一次。

　　“尤其是在道路维护方面，政府会节约不少成本。交给合作单位，他们首先要保证质量，要比国家规定的使用10年还多1年，同时还要负责超载限载，因为有量化考核。更重要的是道路贯通后周边土地会大大升值，我们看重的是溢出效应。”牛正军说。

　　谈起项目的利润，该工程项目经理李承祥坦言，相比公司做过的其他项目盈利并不高。因为合作周期长，要负责建设、融资、运营维护等，这些会倒逼要提高施工质量，减少运营维护的成本。“但我们看重的是国内首个纯公益类PPP项目，通过此次合作会提升公司的品牌。”

　　李竞一认为，相比BT模式下社会资本仅承担融资、建设职能，市政道路PPP增加了运营维养的内容，并将付费与运营维养绩效挂钩。另外，相比BT模式下社会资本仅承担融资和部分建设风险，市政道路PPP对项目全生命周期内的风险进行了分配，尤其是建设风险这部分，由于将运行维护风险转移给社会资本，可以倒逼社会资本在建设环节提高工程质量。由于运行维护服务费金额锁定，且与绩效挂钩，社会资本不敢做出“豆腐渣”工程，否则后续维修保养成本会严重超支，并且绩效指标无法达成还会扣减服务费，不能按期恢复的还要扣保函。

　　纯公益项目，用PPP模式操作的经验

　　采用PPP模式的经验之一是让安庆市外环北路项目一举突破了城市基础设施投资资金短缺的瓶颈，这个资金短缺主要体现在单个项目投资量大，同时又无法获取银行融资支持。

　　何家虎在接受记者采访时还点出了他们的更多经验。

　　创新“政府购买服务”。由市政府向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性（符合验收标准的公共资产），通过支付运维绩效服务费的方式购买维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）。

　　全生命周期成本节约及激励相容机制设计。该项目从全生命周期成本来考虑，分别设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，运维服务的优劣决定运维绩效服务费的数额（PPP项目协议中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，从而有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑该项目的建设及运营维护等。

　　可量化的绩效考核指标设计。市政府从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置可用性绩效指标，将其作为竣工验收的重要标准；从四个层级设置运维绩效指标，在运营维护期内，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

　　创新竞价方式。该项目的竞价方式赋予社会资本充分的自主选择权，在可用性服务费年支付比例方面，社会资本可根据自身风险承受能力、回报要求等因素自主选择可用性服务费支付年限（7-11年均可），以及年支付比例上限之内的支付比例，创新了国内PPP项目的报价方式，并充分尊重了社会资本的投资偏好。

　　“这些创新都得益于对PPP模式内涵的准确把握，我们每一步都按照财政部的相关规范来进行。”何家虎说。

　　安徽省财政厅厅长罗建国接受记者采访时说，安庆市外环路工程作为国内运用PPP模式建设纯公益项目的“破题之作”，具有重大的示范和推广意义，有较强的可复制性和可推广性，概括来讲就是既保证了基础设施的建设需要，又最大程度提高了财政资金的使用效率。