针对当前财政支农资金整合存在的突出问题，笔者认为，要采取切实有效的措施来推进财政支农资金的整合向纵深发展。其基本思路可以概括为：以财政支农体制机制创新为动力，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度，提高财政支农资金使用效率，按照科学化、精细化管理的要求，形成运转有序的财政支农资金运行管理体制。

　　创新财政支农资金管理体制机制

　　财政支农资金的整合之所以步履艰难、效果不佳，其症结就是我国行政管理体制改革滞后，机构设置重叠过多、职能交叉重复，现行财政支农资金管理体制不适应市场经济发展和现代农业发展需要所致。因此，要改变目前支农资金多部门管理、多头投放、交叉重复的现状，必须要通过全面深化改革来实现。从优化涉农政府机构设置入手，解决部门职能交叉，效率低下的问题。通过积极稳妥实施农口大部制改革，解决职能相近、职责交叉、相互扯皮现象。坚持一件事情原则有一个上级部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门分清主次责任，建立部门之间的协调配合机制，形成工作合力。在合理划分各级涉农部门事权的基础上，理顺上下级及其部门之间职责关系。充分发挥市场机制在资源配置中决定性作用，突出财政支农资金的公益性、公共性、基础性。财政支农资金要逐步退出经营性和竞争性领域，转到市场机制不能或不适于提供的社会公共需要方面来，逐步提高农业保险、文化教育、科技农业、农村医疗、公共设施和环境保障等公共需要方面的保障能力。

　　同时建议以国务院的名义出台有关财政支农资金整合的政策性指导文件，成立加强涉农资金整合工作领导小组，建立起中央、省、市、县上下联动的支农资金整合机制。以政府预算收支分类科目和归口部门管理的原则来理顺各方关系。以预算制度改革为契机，对现行财政支农管理制度进行修订和完善，归并政府收支分类科目和相关资金管理办法。对已存在互相矛盾和彼此交叉重叠的管理制度，可采取财政部门牵头，相关部门联合发文的方式，做到性质相似的专项资金只有一个管理办法，从制度层面上推动支农资金整合。

　　让事权与支出责任相适应

　　中央的事权重点应放在组织中央有关部门研究、制定全国范围重大农业宏观政策制定方面，围绕保障国家粮食安全、加强农业基础设施建设，发展现代农业，缩小城乡差距、建立城乡公共服务均等化、增加农民收入、推进农业可持续发展；制定财政支农资金使用中、长期规划和短期滚动跨年度计划，以及支农项目绩效考核体系指标建设、负责财政支农项目资金使用效果政策制定，并组织专家对重大项目实施进行监督、检查、验收和考评，论证财政支农项目事实使用效果。省（市）级的重点放在本区域农业基础设施建设和现代农业发展、新农村建设以及农业可持续发展的中长期规划布局和短期计划实施安排方面，以及近期财政支农政策和资金使用统筹安排方面，并加强对支农资金的使用监管。县（乡）两级重点放在支农项目的实施方面。

　　对于事关农业发展的基础性建设，比如农业科技、农田水利基础设施建设等，可由中央和省级地方政府共担支出责任。中央对此类事项的补助可切块给地方，省级地方政府可根据实际需要统筹安排使用。对于农业竞争性领域、区域性特色产业，中央可在政策、规划上予以指导，资金主要由地方承担。县（市）乡两级政府主要负责支农工程项目的组织实施与落实。要完善财政支农资金的专项转移支付制度。大幅度减少专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方配套资金，严格控制引导类、救济类、应急类专项，属于地方事务，且数额固定的项目，划入一般性转移支付。

　　整合从预算编制抓起

　　整合财政支农资金必须要从源头抓起，从中央和省级做起。要逐步减少专项转移支付，增加一般性转移支付。

　　从预算编制环节进行整合，清理、归并财政支农专项资金，对那些性质基本相同，用途相近的项目及专项资金进行归并。减少专项种类，扩大中央现代农业生产发展资金规模。除实行中央级项目管理的资金外，其他项目资金都应该实行“切块”下达。中央财政在下达支农资金时，原则上只明确资金支持范围、使用方向及相关要求，不对具体项目作要求。加大对中央农口各部门“二次分配”的支农资金项目的清理归并力度，切实从源头整合归并零星分散的支农专项，结合编制中期财政支农规划和跨年度预算平衡计划，对于数额固定的对地方农业补贴建议全额提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期间不再变动，中央可规定支农资金使用方向和有关要求，重点放在对地方的绩效考核和监督检查上，不再审查具体项目。地方可在中央下达的额度内根据实际需要统筹安排使用并可进行部门和地区间的调剂。

　　财政支农资金整合必须要服从于国家宏观调控的需要，依据不同时期的国家发展需要，从财政支农资金的使用范围、具体用途以及项目的性质等方面进行分类，并界定资金整合的边界。要以提高资金使用整体效率为原则，不仅将财政部门管理的支农资金和涉农部门预算的项目资金进行整合，还要考虑将一些暂时没有进入预算的其他政府性资金整合起来。要根据专项资金的性质和特殊用途，确定一些不适宜纳入整合范围的资金，防止支农资金整合的扩大化，避免专项资金不能实现特有的政策用途。

　　整合应以发展规划为导向

　　无论是中央还是地方，都要根据农业中长期发展规划，确定阶段性和年度支持重点，作为支农资金安排使用的依据，引导推进支农资金整合。根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对中央和地方财政支农资金的分配使用统筹考虑，整合资金优先投向事关区域经济社会事业发展的主导产业和支点项目上。各地要根据区域内发展战略目标和经济社会自然资源条件，制定统一规划，以主导产业和优势项目打造支农资金整合平台，围绕推进新农村建设和现代农业建设规划的要求，制定各部门发展规划，确定主导产业和发展的重点项目，以明确支农资金的重点投向。以农业和农村发展规划确定强化支农资金整合规划。

　　以规划定项目，围绕项目整合资金，以整合资金集中解决制约主导产业发展和重点项目建设的瓶颈问题，确保整合的效果看得见、摸得着。做到投资一项、见效一项。

　　在整合资金加大财政投入的同时，要更加注意发挥市场机制的调节作用，建立财政支农资金引导激励机制。根据项目性质，通过采取财政补助、贴息、投资参股、民办公助、以奖代补、贷款担保等灵活方式，鼓励和支持非公有制经济等各种经济成分从事农业投资建设，引导社会资金投向“三农”。

　　建立监督管理体制 健全绩效评价体系

　　建立健全财政支农支资金的整合使用监督管理体制，是提高财政支农资金使用效益，堵住财政支农资金使用过程中出现的“跑、冒、滴、漏”现象的重要保障。因此，要建立“从上到下，由内到外”的支农资金使用监督管理体系。包括推行政务公开采，建立和完善财政支农资金监管机制，明确落实涉农资金管理各部门责任制，建立财政支农资金的追踪问效制度，加强有关职能部门密切合作，加强监督检查。

　　强化支农项目资金跟踪问效、建立档案、细化管理，并将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。对财政支农项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行过程，都要按照规范的项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制来运作，实现财政支农资金管理的制度化、程序化、规范化，提高资金使用透明度。

　　在明确项目责任主体基础上，构建以财政部门为主导的多层次绩效评价体系。加紧修订完善现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，同时，进一步细化绩效考核标准，分别制定绩效考核指标和评分表，对重点专项资金专项评价，通报绩效评价情况并加强评价效果应用，实行绩效评价末位淘汰制。

　　建立农民意愿表达机制

　　农民是财政支农资金使用的最大受益者，对财政支农资金使用好坏最有发言权。因而，让农民参与支农资金整合使用的全过程，不仅可以提高政府决策的科学性，而且可以使财政农业投入决策更能反映实际需求，提高财政支农资金使用效率。探索建立财政支农资金投入需求的意愿表达机制，将政府主导与基层广泛参与有机结合。完善社会民意调查体系、提高听证会质量，利用各种新闻媒体和电子政务平台，广泛开展政策评论并提供合理化建议，保证农民参与财政支农决策的渠道畅通。

　　（作者单位：中共吉林省委党校、中国农村财经研究会）