随着《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称《愿景与行动》)发布，“一带一路”建设进入务实推进阶段。“一带一路”是一项复杂的系统工程，在实施中应抓住关键和重点，集中突破，以期事半功倍。笔者认为，近期应以沿边开放合作为主要切入点，率先突破。

　　中国沿边在“一带一路”建设中的地缘价值

　　中国与14个国家接壤，是世界上陆地边界线最长、邻国最多的国家。与中国陆地接壤的不乏非常重要的经济体，比如东盟、俄罗斯和印度。因此，中国与沿边国家合作潜力巨大。

　　中国改革开放30多年来，“兴边富民”政策取得显著成效；边疆交通、水利等基础设施落后的状况得到根本扭转，社会保障体系初步建立，边民教育、卫生、文化等基本公共服务水平明显提升，周边关系趋于稳定；中国沿边具备了进一步开放的基础条件。“一带一路”建设中，各地方开放态势“地图”也显示出沿边地缘战略价值：新疆、内蒙古、黑龙江、广西、云南、西藏等沿边省份将分别打造成面向中亚、南亚、东南亚、西亚、东盟区域等地区的开放窗口与辐射中心。

　　《愿景与行动》的思路具有系统性，不是强调某一地区的发展，而是把沿线各国纵横连接起来，形成互联互通的发展版图。在中国与其他沿线国家之间，新疆、内蒙古、黑龙江、广西、云南、西藏等中国沿边地区成了重要的“内”“外”对接区域。鉴于这些地区的地缘属性，加快推进其对外开放合作，对“一带一路”建设的意义十分重大，若发展得好，可发挥战略支点作用。

　　中国沿边开放合作目前存在的问题

　　目前，中国沿边开放合作主要存在以下三方面突出问题：

　　边贸区经济功能单一，层次不高。中国沿边的开放合作基本以边境贸易为主(其中以边境小额贸易和边民互市贸易为主)，缺乏投资、生产等功能，对外经济合作比较滞后。这种情况下，边境商业在一定程度上得到发展，但边境投资与生产的发展未得到有效推动，导致商品贸易层次较低，缺乏规模和品牌。当下，许多边境省份提出或正在建立边境贸易区(城)或跨境经济合作区，这是推进与周边国家共建“一带一路”的重要抓手，但缺乏规范政策，存在重复准备、无序规划现象。

　　与总体开放战略结合较弱，缺乏腹地经济支撑。中国沿边的传统边贸功能对地域范围、主体资格和贸易业态都有严格的规定，并实施针对性管理，有效打击了走私及偷税漏税等犯罪行为。但是，管理模式缺乏兼容性使沿边地区的开放与中国的总体开放处于割裂状态，一方面，使沿边地区无法有效利用腹地经济作支撑，既导致贸易层次提升困难，又造成难以发展投资、生产等；另一方面，也难以充分发挥沿边地区的地缘优势，不利于进一步加强与周边国家的经济合作。

　　边贸优势弱化，纵深扩展难度加大。中国沿边的边境贸易距离近的先天优势，被不断变化的经济形势弱化，主要表现为三个方面：一是中国与周边国家签署自由贸易协定(如中国与东盟)，以及周边国家之间经济一体化推进(如俄白哈关税联盟)，使边贸关税减免优惠政策支持力度弱化；二是一般贸易便利化程度及基础设施发展水平的提升使快速通关和规模化交易变得更具竞争力，边贸的就近贸易优势弱化；三是发达地区建设自由贸易区实施更具吸引力的开放政策，也使传统边贸区相对非边境省份的吸引力下降。这种弱化使得沿边地区开展投资与生产等活动的难度更大，严重限制了沿边地区的经济繁荣以及对外开放与合作。

　　充分发挥沿边地区在“一带一路”建设中作用

　　鉴于沿边地区在“一带一路”建设中的重要地位和作用，应抓住机遇，加快改革开放步伐，打造中外合作发展平台，尽快形成“一带一路”建设的开放窗口与前沿辐射地带。

　　加强跨境工业合作区建设。在贸易方面，要由边境小额贸易和边民互市贸易向综合贸易功能区拓展，支持符合条件的边贸区扩大规模和调整定位，配套设立综合保税区或与现有海关特殊监管区进行整合。在综合经济功能方面，需要加强跨境工业合作区的建设，中国沿边地区与沿边国家加强合作与共建，积极推动不同国家之间互补性强的产业向沿边合作区转移集聚，吸引有实力的大型生产企业和贸易公司入驻，形成贸易、产业、投资、技术开发、信息咨询等多种功能兼备的合作开发区。

　　加大基础设施建设投入力度。将沿边基础设施建设列为丝路基金重点支持区域，争取获得亚洲基础设施投资银行的大力支持，出台优惠政策，搭建投融资平台，建立多种形式的担保基金，引导民间资本参与边境基础设施建设和项目运营。通过上述各项举措，尽快建成容量大、功能全、效率高、安全性好的基础设施体系。

　　提升沿边地区开放发展与国际合作能力。中国沿边地区需要完善管理体制，实现一般贸易、边境小额贸易、边民互市贸易与特殊经济合作区建设的统筹管理。政府、研究机构与高校发挥各自优势，加大沿边语言、外贸、管理类人才培养力度，鼓励高层次人才到沿边地区工作，支持咨询代理、信息服务、法律援助等高端服务业发展。

　　(罗来军 作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院)