中国地方政府无论在经济繁荣期还是衰退期，财政行为均呈现出扩张性特点。这种特点容易造成宏观经济周期的不稳定。地方政府债务压力将在未来相当一段时间内，拖累地方政府的投资行为和对经济增长造成压力。因此，当务之急是化解地方存量债务压力。

　　地方政府财政行为造成宏观经济不稳定

　　通过对中国地方政府财政行为进行实证研究，结果显示，当我国实际GDP增速低于潜在GDP增速一个百分点时，中国地方政府的财政支出占GDP的比例将上升1.6个百分点。在经济扩张期，我国所采用的则是顺周期的财政政策，即实际GDP增速每高于潜在GDP增速一个百分点，地方政府财政支出占GDP的比重将会平均增加约0.33个百分点。在经济衰退期，我国采用的是扩张性的财政政策，表现为逆周期的特点；在经济扩张期，我国的财政政策则是顺周期，还是倾向于扩张性的财政政策。扩张性特征背后的地方政府政绩追求、预算软约束和融资缺乏监督，又往往形成潜在的经济和金融风险。因此，地方政府通过预算内和预算外的扩张性财政行为，在带来经济增长的同时，由于盲目投资的冲动和对利率约束的不敏感，也带来了地方债务压力问题。

　　从三大转变出发化解地方政府债务压力

　　有研究显示，提高经济增长速度并不能降低债务对GDP比例，为避免发生债务危机，中国必须提高资本使用效率，提高企业利润率，并降低地方政府对债务融资的依赖。按照城投债的公开数据测算，中国地方政府债务所投资的项目大多为公共基础设施项目，收益率远低于企业投资项目。地方政府债务压力将在未来相当一段时间内，拖累地方政府的投资行为和对经济增长造成压力。因此，当务之急是如何化解地方存量债务压力。

　　第一，从挤债务到减债务的转变。传统意义上的债务减少行为，主要是指限制地方政府融资行为，逐步减少其绝对数量的债务规模。我们认为这种传统直观意义上的挤债务政策可能在短期内导致经济衰退，中长期内降低地方政府的积极性，损害我国经济长期稳定健康发展。

　　我们建议采取相对减债务比例的模式，即不注重存量债务的绝对数量，而注重债务的投资效率，提升债务所带来的资本收益，从而使得债务收益率增加，提升资本使用效率。引入市场化竞争机制、增强项目的监督和透明度，尽快编制地方政府资产负债表、扩大基建项目对民间资本开放和引入民间资本合作等方式可能在中长期内起到相对减债务的效果。

　　第二，从防风险到抗风险的转变。目前地方政府债务压力还没有立刻转化为直接的财政风险的程度，因此更多的关注在于如何防止风险。

　　我们提出应该从防地方存量债务风险到主动抗击债务风险，尽早建立完成严谨的风险救助应急措施。比如成立财政部、央行、发改委在内的协调和筹备小组，建立地方政府债务风险化解基金，制定市场化和严格的制度，防止地方政府债务风险。

　　第三，从治标到治本的转变。存量债务的化解目前来看主要是采取置换和拖延的办法，这些办法只能在中短期内达到治标的效果。

　　我们认为，从化解地方政府债务的长远视角来看，应该尽快完善地方政府自主发债自主偿还体制的建设，逐步硬化地方政府的预算。同时，逐步统一预算内和预算外的口径，使得地方政府预算软约束的状态得到改善，中长期内将地方债务保持在合理水平的目的。

　　通过合理制度安排减轻新增地方财政支出压力

　　调结构、促民生的许多财政支出存在刚性。长期以来，中央和地方财权事权的不匹配也造成了地方政府承担了相对较多的财政支出压力。前瞻的看，新增财政支出压力的财政保障，必须要尽早通过合理严谨的制度安排来实现。

　　未来应该从两个方面来改革以理顺中央和地方的收入划分，即中央应当上收一部分支出责任，减轻地方政府的负担；同时给地方增加一定的财力。

　　第一，进一步理顺中央和地方收入划分。考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

　　第二，合理划分各级政府间事权与支出责任。要适度加强中央事权和直接支出比重，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，提高全国公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。

　　第三，改进预算管理制度。加大地方政府预算的透明度，逐步增强地方人大和公众对地方预算和执行的监督。同时，改革财政转移支付制度，改革的主要方向，是“增一般、减专项、提绩效”。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，“减专项”就是清理、整合、归并专项转移支付，“提绩效”就是强化专项转移支付针对性、时效性，建立专项转移支付定期评估和退出机制。

　　因此，新增地方财政支出压力的财政保障，主要应该从调整中央和地方事权、中央和地方财力分配和预算体制改革等方面逐步展开。

　　（作者单位：中国社会科学院）