看似“玩火”的公投手段是英国试图在欧盟治理结构变局中保存自己的利益

　　近年来，英国与欧盟的关系持续受到世界关注。保守党内疑欧势力上升、以退欧为标志诉求的英国独立党一度风头日盛、卡梅伦在欧盟立场上日益强硬、英国对欧盟事务不甚热心等，均引发人们对英欧关系的担忧。

　　自2010年联合政府上台后，英欧关系可谓发生了一连串重大事件。高潮是2013年卡梅伦正式承诺，保守党一旦在2015年大选中获得绝对胜利，就要在2017年底前就英国是否退出欧盟举行公投。

　　今年5月，保守党在大选胜出后立刻启动公投准备工作，英欧关系的每一步动向都更加值得关注。

　　英欧复杂曲折的历史

　　乍一看，退欧公投似乎符合英国在欧盟中“麻烦制造者”的形象，“半心半意”、“不情愿”、“冷淡”等词语似乎已被固定用来形容英国对欧盟的态度。而事实上，英国和欧共体/欧盟磕磕绊绊的关系在其加入前就开始了。

　　二战后的几十年间，英国对“欧洲计划”的态度发生了先倨后恭的转变。法、西德、意、荷、比、卢以煤钢联营开启欧洲计划正值二战结束初期。英国仍是战后三巨头之一，且背负着庞大的英联邦，对欧洲大陆的“创举”心怀谨慎，并不乐见其成。

　　欧洲国家则执意向前，举办墨西拿会议、签署《罗马条约》，一步一个脚印地建立关税同盟和共同农业市场，并以巨大成功展现出该计划的无限愿景。

　　到了20世纪60年代，世界和欧洲形势已天翻地覆。去殖民化运动风起云涌，英帝国名存实亡。二战结束初期三足鼎立的幻象早已让位于美苏两家争霸的日常。欧共体取代英联邦，成为英国主要的贸易对象。英国惊恐地发现，置身欧共体以外的代价越来越高。英国在上世纪60年代数次申请加入都被法国否决，戴高乐以英国“欧洲籍”值得怀疑及英联邦过于庞大为由加以阻挠。戴高乐下台后，英国才在1973年加入欧共体。

　　加入后，英国国内政治对欧共体的斗争从未结束。英国国内政治的变动及欧共体/欧盟的重大进化往往引爆英国政治力量的斗争。

　　1974年威尔逊工党政府上台后，立刻表示要兑现其竞选纲领中对英国加入欧洲经济共同体重开谈判的诺言，并在1975年举行了公投。

　　20世纪80年代保守党在欧洲汇率机制等问题上分裂严重，撒切尔夫人在其布鲁日演讲中展示的对欧强硬立场激怒了保守党亲欧派，最终使她失去首相职位。

　　上世纪90年代，约翰·梅杰也无法弥合党内在欧洲问题上的分裂，并最终因此而倒台。

　　布莱尔上台后，努力搭建与欧盟桥梁，签署了社会宪章。而他执政期间也恰好是欧盟快速发展的时期，创建欧元并实行东扩。这一阶段尽管英国和法、德等国家在伊拉克战争等问题上立场相左，但总体上英国与欧盟还是保持了平稳的关系。

　　但2009年爆发的欧债危机改写了英欧关系的外部环境和内部格局。

　　退欧公投:利益的博弈

　　英国退欧公投的产生，是卡梅伦欧盟政策演变的结果，也是欧债危机大背景下英国“审时度势”后的选择。

　　卡梅伦上台前后，正值欧债危机最紧急的时期，而英国经济形势也异常严峻。欧债危机席卷欧元区多国，欧盟第一反应是救助，此外还要解决它们眼中欧债危机爆发的根源——欧元区拥有统一的货币却没有统一的财政政策。而欧盟为此采取的一系列措施，却把英国推出了“舒适区”。

　　英国反对欧元区国家举欧盟之力解决欧元区的问题，也防范欧元区进一步一体化举动对非欧元区国家产生外溢效应。基于此，英国没有参加“欧洲金融稳定工具”以及“欧洲稳定机制”，也对欧元区为应对危机而产生的进一步一体化动向十分警惕。

　　英国在2011年12月的欧盟峰会否决了法德提出的修改欧盟条约，也没有参加成员国之间的财政契约。

　　然而，英国仍认为自己处境被动，并开始在英欧关系上采取主动。2012年7月，时任外交大臣黑格宣布将审查欧盟权能对英国的影响，内容涉及经济、政治和社会生活的方方面面。黑格介绍时说，在欧盟发生重大变化的时刻，英国应对欧盟职能对英国国家利益的影响有更清晰的认识。

　　在众多铺垫后，卡梅伦在2013年做出了关于欧盟的重要演讲。一是提出英国对欧盟的不满，主要是担心欧元区的问题开始驱动欧洲发生根本变化，英国在单一市场的未来得不到保障。二是勾勒英国对欧洲未来的展望，提出“改革”欧盟的设想。三是正式提出了要对欧重新谈判，希望英国公民以谈判结果为依据，选择离开欧盟，或留在一个改革后的欧盟中。

　　卡梅伦的对欧政策乃至看似“玩火”的公投手段都是英国试图在欧盟治理结构变局中保存自己的利益。卡梅伦多次强调欧盟改革，就是因为英国认为欧盟的发展方向不符合英国利益，英国有权要求其改革。

　　在5月保守党获得大选胜利后，退欧公投即被提上立法议程，目前该法案已通过议会二读。

　　卡梅伦也为重新谈判在欧盟各国“奔走”。6月底举行的欧盟峰会中，卡梅伦对英国重新谈判的立场做出了简要汇报，而在此之前他已与欧洲各国领导人举行了一对一会谈。

　　卡梅伦后来在议会问答中勾勒了英国要求改革的主要领域——主权、公平、移民和竞争力。英国将不支持欧盟建设“更紧密的联盟”这一目标，也不希望被拖进“欧洲合众国”，不支持国家议会和欧盟权力的单向流动。欧盟要保证欧元区融合不损害区外国家。此外英国还要通过削减移民福利限制欧盟移民。

　　然而，上述内容只是确立了重新谈判的大致方向，卡梅伦仍未揭晓重新谈判的具体目标和内容，因而也为日后留了众多余地。

　　欧盟中的英国:怀疑与功绩

　　尽管卡梅伦的公投是特定环境下的政策选择，但其根源还是能追溯到英国的疑欧主义。尽管对欧盟的不信任和怀疑几乎在大部分欧盟国家都存在，英国却更为突出。

　　除了英国和欧洲大陆不同历史、政治、经济和外交传统外，欧洲一体化几个核心概念都是英国基于自身经验难以接受的。如“主权让渡”。相比法、德、荷等很多欧洲国家在二战中和战后都经历了相当程度的主权破坏甚至丧失，英国的主权却基本未受破坏，因而英国主权意识更强，比其他国家更难接受向高一级机构让渡主权。

　　再比如“民族国家”。如果说二战的爆发对欧洲大陆国家而言很大程度上是民族国家的失败，而在英国则是“民族国家”战胜了邪恶。如果说，法、德、意等国认为一体化就是未来，英国只是将其作为提高国家利益的工具。一体化对英国而言不是目标，只是手段。英国进入欧盟本身就是现实的选择，而非情感的决定。

　　此外，由于政府多年不重视对欧盟的宣传教育，民众对欧盟认知严重不足，不了解英国在欧盟内部的建设性作用，也不了解欧盟如何从正面影响他们的生活。这种不了解很容易使怀疑成为隐藏的英国情绪。当欧元危机爆发，民众对欧盟信心一落千丈，这种疑欧情绪便立刻成为一股势力。

　　但英国对欧盟的贡献不容忽视。英国是欧盟预算的最大贡献者，其代表的自由贸易的理念对推动单一市场建设至关重要。

　　在欧盟倡导的“四大自由”上，除了在人员自由流动上略有微词之外，英国一直积极地推进货物、资本特别是服务的自由流通。

　　尽管夹杂着稀释欧盟的私心，英国对东、西欧统一的支持客观上使其成为欧盟东扩的重要推手。

　　目前，英国也是欧盟与美国跨大西洋贸易与投资伙伴协定谈判的最大推动者。即使不退出欧盟，如果英国在其中不发挥积极作用，对欧盟都损失巨大。

　　公投前景:英国问题与欧盟困境

　　目前来看，英国退欧的可能性仍然不大。

　　从卡梅伦政府的主观意愿来说，退欧不是目标，公投只是战术。一是缓解来自党内疑欧派的压力。二是以公投形成对欧盟的压力，在谈判桌上多获得些好处。

　　从技术层面看，卡梅伦政府在重新谈判和公投上有相当多的操作余地。由于重新谈判的具体目标和内容尚未揭晓，也没有确立成功或失败的标准，即使谈判没有取得所有胜利，卡梅伦政府也可以宣传欧盟已做出让步，劝说人们在公投中投下留在欧盟的选票。

　　最近英国《卫报》披露了卡梅伦在与欧盟领导人会面时的秘密备忘录。据称，卡梅伦表示只要对民众强调退出欧盟的巨大风险，公投结果就一定会支持留在欧盟，因为“人们总是倾向支持现状，不愿承担风险。”

　　最根本的原因是，退欧的成本高得难以想象，是英国不愿承担的。加入四十多年来，英国经济生活的方方面面已与欧盟深度融合。作为一个以务实著称的民族，因为一时之气，将各行业的稳定、英国经济的未来置于极大的不确定中，是任何政府都要竭力避免的。

　　对于欧盟来说，同样的道理也适用。现实些说，英国的分量与希腊等国截然不同，是无论如何都要竭力安抚和挽留的。因此，英欧重新谈判中，欧盟很有可能做出必要的让步。

　　此外，英国提出的欧盟“改革”问题不是空穴来风。英国不是唯一一个有怨言的欧盟国家，提出的改革日程几乎每一项都能在欧盟内部找到盟友。过去的十几年，欧盟“大跃进”式扩张，欧债危机倒逼，内部有待解决的问题很多。欧盟确实到了停下脚步、倾听、反思并改进的时刻了。

　　英国与欧盟的根本问题不会因退欧公投一劳永逸地解决，多年撕裂英国政治的欧盟问题定期发作，影响英国在欧盟发挥建设性作用。而欧盟所谓的“英国问题”也暴露了欧洲一体化计划的根本缺陷——成员国甚至对未来没有共同愿景。加之欧元区的现实困境、欧盟南部和东部边界的安全风险，欧盟建设仍任重道远。

　　(文/张蓓 中国国际问题研究院欧洲所)