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城市公交优先发展“短板”面面观

  • 发布时间:2015-07-07 10:02:53  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  优先发展政策落实不到位

  一是公共交通主体地位尚未完全确立。主要表现在城市公共交通分担率低。2013年全国大部分中心城市公交出行分担率平均不足30%,公共交通优势未能充分发挥,在缓解城市交通拥堵等方面的重要作用未能充分体现。二是公交优先发展理念尚未落到实处。部分地方对公交优先发展的战略重要性认识不足,虽然许多地方出台了优先发展公共交通的实施方案,但在城市规划布局、公交设施建设、增强供给能力等方面,仍有许多政策未落到实处。三是公交优先发展政策缺乏有效的制度保障。立法保障以及城市规划保障缺失。此外,税费优惠政策大多是阶段性的,且层次不一,缺乏统一性和持续性,需要进一步清理规范。

  财政资金投入机制不健全

  一是资金来源途径单一。多数城市公共交通发展资金来源主要有运营收入、银行贷款和财政补助。虽然部分公交企业也有广告、捐赠或其他产业等收入,但一般占比较小。如果缺乏灵活多样的融资平台和融资来源,仅靠上述资金来源无法满足公交成本费用等支出。二是财政补助方式不够完善。城市公交补贴往往具有临时性特点,资金保障能力差。目前,除了油价补贴由中央财政直接承担外,其他补助资金大都由地方财政承担,未能全部纳入公共财政预算予以保障。同时,补助方式过于僵化。资金下拨方式僵化,如,中央油补逐级下达滞后半年以上才全部到位;补助标准僵化,如,有些地方规定车型小于7米的不在补助范围内。三是财政补助标准和依据不够规范。大部分省市尚未建立一种符合公交运营实际、促进公交快速发展的长效补贴机制。部分城市公共交通政策性亏损与经营性亏损区分不明确,政策性亏损补贴执行标准多年未变且依据模糊。缺乏科学精确的成本核算与评估考核制度,导致补贴标准和补贴对象与服务质量脱钩,且对于成本实际开销缺乏制约机制,使得财政补助遭遇尴尬。四是财政补贴压力大,融资创新难度大。公交运营连年亏损、收支倒挂与补贴资金高、财政压力大的双重困境并存。随着融资成本不断升高,融资创新难度加大。

  公交服务定价机制不健全

  一是公交定价机制二元化。公交企业自身“造血”不足,以及低票价政策和运营成本升高,加上内部挖潜不足,造成普遍亏损。在公交票价由政府决定、成本由市场决定的情况下,如何保证公交企业公益性和经济性的统一还缺乏有效措施。二是票价减免制度存在缺陷。一些城市在制定对老年人等特殊人群的票价减免制度时,不考虑当地财政压力,盲目追求公益性,对涉及人群和年龄段的划分不够科学合理,给公交企业造成一定的经济压力。部分制度因制定得不规范、不合理而缺乏生命力和执行力。三是公交调价机制仍未形成。许多省市尚未建立公交票价与企业运营成本和政府补贴的联动机制,缺乏有效的票价调节机制。随着经济社会发展和居民消费水平提高、公交企业运营成本上升、公共交通供求状况发生变化,在经济发展和地方财力不再高速增长的背景下,公交票价只降不升的态势难以为继。

  基础设施建设保障不到位

  一是公共交通基础设施建设滞后。大多数中小城市公共交通资源相对匮乏,车辆、场站等基础设施建设历史欠账较多,历年投入少、发展慢、问题多,如,全国主要中心城市公交车辆进场率不足60%,公交车“无家可归”“露宿街头”现象普遍,安全消防隐患严重。二是公共交通线路线网建设落后。有些城市公交线网布局缺乏科学性,公交线网密度低,规划不合理,线路衔接换乘体系不健全,公交线路发展滞后。三是公共交通质量和环境不优。人们从“有车坐”向更加便捷、绿色、安全的出行需求转变,但目前公交准点率低、等车时间长、行驶速度慢、乘车环境差、服务质量低的情况普遍存在。

  公共交通管理体制不完善

  一是多头管理模式影响政策执行效力。从公交管理机制看,部分地方公交企业隶属于交通或城建部门,因部门间相互协调沟通欠缺,多头管理模式使公交行业政令不畅,严重影响行业政策执行效果。二是公共交通行业监管不到位。政府部门对公交企业多是被动监管,即要求公交企业报送统计报表的静态监管模式,很难对企业运营状况进行全面及时监管,造成公交运营重“量”轻“质”。三是公交企业管理制度不完善。部分公交企业经营管理混乱,财务账目不清,甚至存在账外资产、违规调整利润等问题,难以评价经营效率和亏损情况,也难以对补贴额度合理核定。部分公交企业虽按现代企业制度进行改制,但法人治理结构流于形式,“政企不分”现象仍然存在,企业运营机制僵化,导致经营效益低下。

  针对上述问题,我们建议完善政策保障措施,确保公共交通优先发展;健全财税支持体系,促进公共交通长远发展;拓宽投资融资途径,完善公共交通投入机制;推行成本规制制度,规范公共交通补助方式;优化定价调价机制,增强公共交通造血功能;加强行业监督管理,提高公共交通运营效率。

  (作者单位:河南省财政厅监督检查二处)

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