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让法治精神成为安全管理工作之基

  • 发布时间:2015-06-18 08:30:43  来源:中国民航报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  □蔡永

  2014年8月31日,人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》,并经习主席批准,该决定自2014年12月1日起施行。此次《安全生产法》的修改,是基于2002年6月版《安全生产法》的第二次修订,历时两年多的时间,由原来的97条变为114条,增加了17条,修改了70多个条款。无论是从立法目的、规范模式、主体责任、监管方式,还是从处罚力度来看,都作出了很大的修订。对此,笔者结合工作实际,谈以下几点体会。

  新定性:新《安全生产法》对安全生产内涵的定义有了重大改变。新《安全生产法》将“法”的涵盖范畴从“安全生产监督管理”扩大到“安全生产工作”。在生产管理中有句名言,“管生产就是管安全”。所谓“只管生产不管安全”,或是“管安全就是管监察”的观点,则是对安全生产观的片面理解。我们平时说的“安全管理”,指的是具体规章、审计、安全信息、事故调查等有关安全状态分析管理的具体机制,是安全生产的显性化手段。新《安全生产法》从原来定位在上层“机制”或“职能”上转到基层生产工作“活动” 或“行为”上,是从单一管理角色到生产主体角色的转变,具有里程碑式的意义。这也反映了在过去几年里,人们对安全生产的理念偏重于 “监督”和“管理”,没有从具体的生产“行为”出发去寻找安全治理方法。

  新主体:新《安全生产法》对安全生产管理的理念有了新的论述,提出了“安全第一”要建立在“以人为本”的宗旨之上,回归“法”的保护对象是“人”这个根本原则。新《安全生产法》将原第一条论述里的“促进经济发展”,改成了“促进经济社会持续健康发展”,这也顺应了目前中国社会发展不再强调GDP数据的思维。新《安全生产法》新增规定要求生产经营单位将“派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理”,负责其岗位“安全技能教育和培训”。类似论述也涉及了“实习生”。新《安全生产法》将生产经营单位中所有的人都纳入到本单位的安全管理工作中,这将彻底遏制生产单位以“临时工”或“实习生”为由逃避主体责任的动机。新《安全生产法》明确保护的主体对象是“人”,对今后从业人员的安全保护将起到强有力的推动作用。

  明职责:新《安全生产法》对生产经营单位的安全管理提出了明确的岗位职责要求。比如,新《安全生产法》明确了“各岗位责任人员、责任范围和考核标准”,还规定了安全生产管理机构和管理人员应履行的职责。再比如,提出“建立隐患排查制度”,这是对安全生产管理作出的一项带有科学方法论的法律条文。在新《安全生产法》里增添了许多责任方面的阐述,有利于责任的追究到位,防止出现只追究当事人的治标不治本的行为。

  画红线:新《安全生产法》在生产安全方面划设了很多红线。例如,对生产经营单位的“事故隐患”处理划设了红线,对于政府部门发现的“重大事故隐患”,要“依法及时处理”,否则政府部门将采取“停产停业”甚至“停电”等具体强制措施。类似红线还涉及对管理人员的保护和隔离,比如安全生产管理人员依法履行职责,生产经营单位不得“降低其工资、福利等待遇”;对于有重大安全事故责任的人员,“终身不得担任本行业”生产单位的负责人。在划设红线后,新《安全生产法》加大了违法处罚力度,除对经营单位进行经济方面的处罚外,还加大了对责任人的个人处罚力度。另外,新《安全生产法》提出了“违法行为信息库”的概念,对严重违法单位,要通报“行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构”。这些新的提法,对推动安全生产诚信体系建设将起到积极作用。

  强监管:新《安全生产法》强化了政府监管职责和多元化要求。新《安全生产法》规定“县级以上”地方政府要建立“安全生产工作协调机制,及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题”。新《安全生产法》对政府监管方面的阐述比较多。另外,新《安全生产法》首次提出,“生产经营单位在制定或者修改有关安全生产的规则制度时,应当听取工会的意见”。这巩固了工会在经营单位安全生产管理中的地位。在西方,安全生产管理中一个比较突出的特点是工会能够发挥保护从业人员权益的重要作用。

  改革开放30多年来,中国民航一直注重与国际同行业对标,注重安全制度化建设,在飞行安全管理方面处于国际领先水平。新《安全生产法》将“安全”定义为一个“好”的结果:“防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会可持续健康发展。”

  综观《安全生产法》的条例内容,条例偏重于在出现“坏”结果后,规范责任的界定和处罚的判定,而对于持续性量化过程的管理缺乏立标内容。以第二章生产经营单位涉及安全生产保障条例内容为例,这章共有32条,修订了17条,增加了4条,条款改变或增加的大部分在于对安全管理机构和责任的描述,对具体的安全生产过程管理的强制性内容增加的并不多,在生产单位安全体系建设、生产环境因素管理、从业人员工作时间管理、安全数据和信息管理等方面还不够具体。按目前或展望未来几年国内的安全生产水平,优秀的安全生产经营单位支持新《安全生产法》对生产安全提出更多规范性要求,这是推进立标性立法的动力。

  新《安全生产法》仍存在大量不确定性词语,有11个“加强”、23个“及时”,还有103个“有关”等词语,而“限时”一词却没有出现。此外,个别条文在执行上还有待明确执法主体和标准,比如“诚信名单”制度的适用原则等。

  总之,新《安全生产法》有较大的立法思想改变,新的创新性提法有较大期待空间,值得好好学习和体会。

  (作者单位:国航工程技术分公司杭州维修基地)

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