董玉萌

　　近年来，环境污染和破坏问题愈发严重，环境保护与经济发展之间的矛盾日益尖锐。环境问题已经不再是某一个区域的问题，而是成为制约全国经济发展的问题。面对形形色色的环境问题，人们对于以往传统的经济发展观念产生了越来越多的怀疑——以牺牲环境为代价的粗放的经济增长方式是否早已应该淘汰？“先污染、后治理”的旧的管理观念是不是早已应该摒弃？在社会各界的强烈呼吁中，立法者开始了对我国环境立法的反思。

　　去年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过了《中华人民共和国环境保护法》。本次法律修改中，首次在法律中明确提出了环境保护的基本原则——“保护优先”原则，这是一个引人瞩目的亮点，必将对我国当前农村环保工作产生重大而深远的影响。

　　所谓保护优先，其实是针对经济发展过程中对于开发利用与环境保护而言，应当环境优先。新的环保法中将保护优先作为一项原则，认为在开发利用、发展经济过程中，应当以环境保护为先，这是我国管理思路的重大转变。保护优先应当包含两层含义，其一是在资源开发利用之时，环境保护应当优先于开发利用；其二是在环境与经济发展产生不可调和的冲突时，应当遵循环境优先原则，宁可牺牲经济发展也应保护环境。

　　“保护优先”是一个贯穿环境立法全局的理念，作为基础性法律中规定的基本原则，它能够影响到其他环境立法和环境政策的制定。新环保法中，关于农村、农业环境保护的条文增加了不少，如第三十三条，要求各级政府加强对农业环境的保护，加强对农业污染源的监测预警，防治生态问题；第四十九条，防治废物、废水、有毒有害物质施入农田；第五十条，政府安排财政资金支持环保工作等。这些规定无不反映出立法者“保护优先”的思想，即对于农村地区而言，应当环境保护优先于经济发展，在农业生产的开始环节就加大环境保护的投入。

　　“保护优先”原则之所以在学界和社会均引起较大反响，不仅有作为基本原则的价值，其本身也具有很大的进步意义。

　　第一，“保护优先”原则的确立有利于推动全社会建立环境保护优先于经济发展的观念，在发展中重新审视环境与经济发展的关系，推动农业生产方式的转型。作为基本原则，“保护优先”对于农村地区而言是政策的风向标。法律规定的变化势必会引起政府，尤其是环境问题严重地区的政府重新审视农业发展方式。这是“保护优先”原则最直观的进步意义。

　　第二，“保护优先”原则的确立有利于推动我国环境保护监管的发展。由于旧环保法环境保护协调经济发展的规定，我国环境监管部门在权衡企业效益与环境效益之后，往往对高效益的企业破坏环境的行为抱有一种相当放任的态度。修法后，环境保护优先于经济发展，环境评价制度的水平也会随之提高，例如农药生产和使用、禽畜粪便处理等问题都将成为进行农业生产要提前考量的因素。

　　第三，“保护优先”原则的确立鼓励了我国的环境公益诉讼的进行。去年12月底，江苏高院就审理了一起环境公益诉讼，最终向污染企业作出1.6亿元罚款的判决，引起了广泛关注。尽管彼时新环保法尚未付诸实施，但是法官和环保部门已经创新观念，践行了保护优先的原则。新环保法实施后，山东也审理了两起环境公益诉讼案件。之后类似的公益诉讼案件将会越来越多，将会给社会发展、公众观念更加直接的改变。

　　针对“保护优先”原则，可能存在着宣誓意义大于实际意义、难以具体实施、可能缩小司法裁量权等问题。如果想要更好地在这一原则的指导下做好环境和生态的保护，一方面应当制定一系列实施细则落实保护优先，另一方面应避免保护优先的极端主义，不能将保护变为保守，为了保护而不发展或倒退。

　　保护优先原则体现了我国环境保护理念的转变，是一项重大的制度创新，对于农村地区转变环境保护思路更是具有指导性意义。我们应当深入理解其内含和外延，在这一原则的指导下进行法律和政策的制定，让其在我国的环境保护中发挥更大更积极的的作用。