转移支付制度能够发挥效率的前提有两个：一是上级政府能够对下级政府的资金使用实行有效监督，二是转移支付资金的使用能够真实反映辖区居民的偏好（而非官员的偏好）。世界上确实有不少国家通过大规模转移支付来调整政府间财政关系，但是大多数国家国土面积较小，通过直选产生基层政府行政长官，能够较好地考虑辖区居民的愿望。考虑到我国的行政管理体制特点，以及纵向政府间财力与事权关系较为复杂的国情，中央政府通过大规模转移支付来维持地方财力，就要考虑这样两个问题：一是降低对转移支付的依赖，二是在转移支付中要扩大分类转移支付的范围。

　　改革就是要针对专项转移支付的治理

　　国务院去年出台的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，核心是提高一般转移支付的占比，实际上是履行2013年两会期间公布的《国务院机构改革和职能转变方案》，同时也是遵循新预算法要求而进行的一次细化的转移支付改革。

　　专项转移支付弊端很多，其中包括：由于专款专用和资金分散，难以集中财力做大事，资金的使用效率低；项目的申请和审批程序复杂；审批时间长，资金不能及时到位，不利于地方政府在预算年度内的资金安排，均等化效应弱；资金分配不透明，易于产生腐败。在国土面积广大、行政级次多、地方事务繁杂的背景下，中央政府与地方政府间信息不对称，使专项转移支付难以反映实际。此次意见基本上符合这样的改革方向：即放宽或取消资金使用限制，让地方政府根据本地区需要自由安排支出，提高资金使用效率；尽可能减少按项目申报和审批分配资金，改按因素法分配，增加资金分配的透明性。

　　转移支付资金要指定用途，但宽泛程度可以商量

　　对于是否要完全取消转移支付用途限制，依然要谨慎。这是因为，一是如何保证基本公共服务均等化的目标，二是如何避免我国地方政府重投资轻民生的支出偏好。地方政府的公共支出偏向于将有限的财政资金用于地方投资和基本建设，而较少关注教育、医疗以及社会保障等基本公共服务，这显然不利于中央基本公共服务均等化目标的实现。在政府间财政关系中，转移支付的功能可以简单地概括为解决两个“不均衡”和一个“外部性”。

　　两个“不均衡”指的是纵向不均衡和横向不均衡。研究显示，在中央对省转移支付规模扩大过程中，地方政府更大比例地增加基本建设和行政管理费支出。财政分权与基本建设支出的比重成正比，与科教文卫支出的比重成反比。从地方分权和小学义务教育支出之间关系的一个研究发现，小学入学率与地方分权之间存在明显负相关关系，这一点在经济落后的中西部地区尤为突出。

　　如果在地方政府不愿意优先将转移支付提供基本公共服务的情况下，为了实现基本公共服务均等化，保障各地区提供最低水平公共服务，中央政府有必要干预地方政府的公共支出，作为干预地方政府支出的手段，首选是对转移支付资金指定用途，由此保证地方政府把有限的财政资金优先用于最基本公共服务的提供上。由此可见，中央对地方的转移支付完全不指定用途是不可取的，至少为满足基本公共服务所提供的资金应当指定用途，否则作为政府最基本职能的基本公共服务均等化就无从谈起。

　　问题的关键在于用途指定的宽泛程度。用途指定较为宽泛的拨款，既可以满足中央政府的意愿，同时又不失让地方政府根据本地区的实际安排资金的使用。以教育转移支付为例，资金的使用范围可宽泛到整个教育服务，至于用于教师工资，还是用于购买桌椅板凳，则由地方政府根据本辖区的实际需要自主决定。按因素法分配的转移支付资金，可能满足中央政府对地方政府公共支出的干预(保证地方政府把有限的资金优先用于基本公共服务的提供)，同时避免中央政府对地方政府支出过度和不当干预，从而克服目前我国专项转移支付资金的种种弊端。这种拨款方式通常被称为分类拨款(blockgrants)。

　　分类拨款更适合我国国情

　　分类拨款应作为一般转移支付一个主要方式加以采用。因为它更适合目前我国的实际，有利于公共服务均等化的实现。分类拨款在资金分配方法上按因素法分配资金，而不是按项目分配资金。按因素法分配资金，因素和分配公式决定每个地区得到多少拨款，对此无论是转移支付资金的提供者还是接受者，都无能为力。而按项目拨款则采取地方政府申请，上级政府审批的方式分配资金。这使上级政府有很大决定权和主观性，资金分配的透明性不高，“跑部钱进”现象随之产生。

　　同属一般性转移支付，均衡性转移支付完全没有用途限制，会有弊端。而调整工资转移支付和义务教育转移支付等分类拨款却有用途的限制。二者之间的区别在于，前者完全不指定用途，而后者是指定用途的，尽管用途指定较为宽泛。由于地方政府重投资轻民生的支出偏好，以及基本公共服务均等化的必要性和紧迫性，分类拨款不完全指定用途的一般性转移支付在我国更可取。目前我国的转移支付制度改革，增加一般性转移支付的概念一定要明确的是，增加不完全指定用途的分类拨款的比重。

　　(作者单位：中国人民大学财政金融学院)